Para Miliser yang Budiman,
Berikut ini, menurut teman saya, adalah tulisan Pak Siswo yang kemudian
disampaikan dalam sidang BPK sebagai bahan diskusi dengan Tim Penyusunan Paket
RUU Keuangan Negara. Semoga tulisan yang dibuat sekitar tahun 2001-an ini
bermanfaat bagi kita dalam upaya memahami peran dan kedudukan Bendaharawan
sampai dengan tulisan ini dibuat.
Saya sangat mengharapkan bantuan dari teman-teman di Forum milis kita ini untuk
menyampaikan pendapat tentang Bendahara, khususnya terkait dengan tindak lanjut
pembentukan jabatan fungsional Bendahara (pasal 10 UU No. 1/2004 tentang
Perbendaharaan Negara), yang kemudian diubah menjadi Jabatan Fungsional
Pengelola Perbendaharaan, yang saat ini menurut saya perlu dikaji kembali. Saya
juga membutuhkan informasi terkini tentang pelaksanaan jabatan fungsional
Perencana di daerah, yang kalau tidak salah pernah disampaikan oleh mas
Okalaksana.
Terimakasih atas bantuan dan partisipasinya.
Salam,
budisan
-----------
BENDAHARAWAN : Perkembangan Peran dan Kedudukannya
Abstraksi
(Pada masa kolonial, sistem administrasi keuangan mengenal 2 kelompok pejabat,
yaitu kelompok beschickers atau kelompok penguasa dan kelompok bewaarders atau
kelompok penerima kuasa atau yang lebih popular disebut bendaharawan. Kelompok
pertama terdiri dari para pejabat yang memegang fungsi otorisasi dan fungsi
ordonansi, sedangkan kelompok kedua merupakan pejabat yang memegang fungsi
komtabel. Kedua kelompok tersebut terdapat di setiap kementrian (departemen).
Sejak kemerdekaan, fungsi ordonansi dan fungsi komtabel beralih ke tangan
Menteri Keuangan. Dengan pergeseran tersebut, di setiap departemen tidak lagi
terdapat fungsi ordonansi dan fungsi komtabel, sehingga di setiap departemen
tidak lagi terdapat bendaharawan).
-------------
ICW, yang hingga kini masih merupakan acuan dalam pengurusan kebendaharaan
(comptabel beheer), dalam pasal 77 ayat 1 menyatakan bahwa,
Dengan tidak mengurangi ketentuan pada pasal 67, maka orang-orang dan
badan-badan yang oleh karena Negara diserahi tugas penerimaan, penyimpanan,
pembayaran atau penyerahan uang atau surat-surat berharga dan barang-barang
termaksud pada pasal 55, adalah Bendaharawan, dan dengan demikian, berkewajiban
mengirimkan kepada Badan Pemeriksa Keuangan perhitungan mengenai pengurusan
yang dilakukan mereka.
Namun demikian, kata ‘comptabele’ (komtabel) dalam rumusan pasal di atas oleh
A.P. van Gogh diartikan sebagai tanggungjawab (yaitu bertanggungjawab atas
keuangan dan sebagainya yang ada dalam simpanan, yang harus dikeluarkan) dan
wajib hitung (atas pengurusan yang dilaksanakan yang mengharuskan adanya
pertanggungjawaban) . Oleh karena itu kata ’comptabele’ diposisikan dalam
fungsi sebagai sifat. Bukan sebagai subyek (kata benda ). Sehingga, pasal
dimaksud kemudian diartikan sebagai berikut :
……………………., maka orang orang dan badan- badan yang oleh karena Negara diserahi
tugas penerimaan, penyimpanan, pembayaran atau penyerahan uang atau surat-surat
berharga dan barang-barang termaksud pada pasal 55, (adalah) wajib mengadakan
perhitungan dan tanggungjawab atas keuangan, dan sebagainya yang ada dalam
simpanan yang harus dikeluarkan, dan dengan demikian,
berkewajiban mengirimkan kepada Badan Pemeriksa Keuangan Perhitungan mengenai
pengurusan yang dilakukan mereka.
Dengan memperhatikan makna yang terkandung dalam pasal 77 ayat ( 1)
ICW tersebut, kemudian disusunlah definisi tentang bendaharawan. Sehingga,
menurut rumusan pasal di atas, tugas bendaharawan adalah : menerima, menyimpan
dan melakukan pembayaran atau penyerahan uang atau surat-surat berharga dan
barang. Tugas tersebut, sesuai dengan usulan Dewan Pengawas Keuangan, bukan
hanya terbatas pada uang dan barang milik negara, tetapi juga meliputi uang dan
barang milik pihak ke tiga yang oleh negara ditetapkan dibawah pengurusannya.
Dari penelitian terhadap literatur yang berkaitan dengan administrasi
keuangan negara di Hindia Belanda, dapat dilihat bahwa tugas yang dibebankan
pada bendaharawan, pada hakekatnya, lebih dititikberatkan pada tugas-tugas
administratif (clerical work ), yaitu yang berkaitan dengan penatausahaan --
( dalam arti pembukuan dan penyimpanan bukti) -- penerimaan atau pengeluaran
negara, penyimpanan uang atau barang yang diserahkan kepadanya dan pelaksanaan
perintah pemegang kekuasaan ordonansering untuk melakukan pembayaran ataupun
penerimaan. Rincian tugas dimaksud membawa implikasi bahwa bendaharawan
hanya memiliki kebijakan yang sifatnya pelaksanaan (operasional) . Bukan
seperti halnya pemegang kekuasaan otorisasi ataupun ordonansering yang memiliki
kebijakan yang bersifat diskresional.
Bila dicermati, tugas yang demikian merupakan cerminan peran
bendaharawan dalam sistem pengurusan keuangan negara di Hindia Belanda.
Bendaharawan, yang pengangkatan dan pemberhentiannya merupakan kewenangan
kepala departemen, dimaksudkan sebagai pihak yang menerima perintah dalam
sistem pengurusan keuangan negara.
Konsep pembagian kekuasaan seperti itu di negara jajahan Belanda
(Indonesia), mengandung beberapa perbedaan dibandingkan dengan konsep pembagian
kekuasaan di Prancis yang, ketika itu, merupakan referensi bagi sistem yang
berlaku di Nederland.
Di Prancis kewenangan pelaksanaan anggaran terbagi diantara 2 pejabat
yang berbeda, yaitu ordonnator (ordonnateur) dan bendaharawan (comptable).
Namun, berbeda dengan Hindia Belanda, bendaharawan di Prancis merupakan suatu
koprs khusus yang diangkat dan diberhentikan oleh menteri keuangan.
Sementara itu, para ordonnator, seperti halnya di Hindia Belanda, adalah para
kepala departemen.
Bila diamati, sistim yang dikembangkan di Prancis tersebut menyiratkan
hal-hal sebagai berikut:
- Adanya pembagian kewenangan yang tegas antara pejabat pelaksanaan
anggaran negara ;
- Terjaminnya kemandirian bendaharawan dalam pengambilan keputusan.
Kemandirian bendaharawan dimaksud diwujudkan dalam fungsi bendaharawan yang
tidak hanya merupakan kasir (caissier), yang bertugas mengurus harta yang
dipercayakan kepadanya, akan tetapi juga merupakan pengawas (controleur), yang
bertugas untuk melakukan pengawasan terhadap kebenaran (regularitas) keputusan
ordonator dalam pengeluaran negara, baik dari aspek formal, maupun dari aspek
material. Berkaitan dengan itu, bendaharawan dapat menolak perintah ordonator
untuk melakukan pembayaran, bilamana menurut pertimbangannya perintah tersebut
tidak memenuhi kebenaran yang passer-outre (semacam penyimpangan ) dengan
menyampaikan surat permintaan kepada bendaharawan.
Kendati bendaharawan dalam keadaan diatas terpaksa harus melakukan pembayaran
yang diperintahkan oleh ordonnator, prosedur yang ditempuh tersebut telah
membebaskannya dari beban tanggungjawab. Dalam keadaan seperti itu, peran
lembaga pemeriksa keuangan menjadi sangat penting, karena prosedur ’pemaksaan‘
tersebut kemudian memerlukan keterlibatan lembaga pemeriksa keuangan setelah
menerima tembusan yang disampaikan oleh menteri keuangan.
Di Hindia Belanda, kemandirian posisi bendaharawan juga tersirat dari pola
pemisahan pejabat perbendaharaan sebagaimana telah dikemukakan. Namun, dari
penelitian kepustakaan yang dilakukan, diperoleh gambaran bahwa kemandirian
tersebut bersifat semu. Hal itu diperkuat oleh kenyataan bahwa, bendaharawan
merupakan pejabat yang diangkat dan diberhentikan oleh kepala departemen, yang
pada hakekatnya, merupakan pejabat pemegang kekuasaan otorisasi dan juga
ordonansi. Kenyataan tersebut memberi indikasi bahwa bendaharawan bukanlah
merupakan personal yang mandiri, yang memiliki kedudukan kuat dalam hal
pelaksanaan anggaran negara.
Sistim pembagian kewenangan di atas, menghendaki agar proses pembayaran tagihan
dilakukan melalui proses pengujian oleh ordonator baru kemudian dilaksanakan
pembayarannya oleh bendaharawan, bila ternyata semua persyaratan terpenuhi.
Namun demikian, prosedur sebagaimana diatas seringkali dipandang sangat lamban.
Oleh sebab itu, untuk pengeluaran tertentu yang jumlahnya tidak terlalu besar
dan memerlukan kecepatan pelaksanaan pembayaran, ditempuh prosedur khusus yang
menyimpang dari prosedur baku. Pola tersebut dikenal dengan nama prosedur ’uang
untuk dipertanggungjawabkan’ atau prosedur ’u.u.d.p‘. Dalam hal ini perlu
diperhatikan bahwa, kendati pengeluaran uang tersebut dilakukan oleh kepala
departemen melalui ordonansi, pengeluaran tersebut merupakan beban sementara
anggaran negara. Artinya, uang yang
dikeluarkan melalui prosedur u.u.d.p masih tetap merupakan uang negara, dan
hanya karena alasan praktis uang dimaksud ditarik dari kas umum untuk
ditempatkan dalam kas khusus. Dari situlah kemudian dikenal istilah pemegang
kas umum (bendahara umum) dan pemegang kas khusus (bendahara khusus).
Penyimpangan prosedur ‘u.u.d.p‘ terhadap prinsip yang berlaku umum terletak
pada tercampurnya kekuasan ordonansering dan bendaharawan dalam satu tangan.
Artinya, bahwa seseorang yang diserahi tugas mengurus u.u.d.p memiliki
kekuasaan ordonansering sekaligus kekuasaan bendaharawan. Dari berbagai sudut
pandang, pemegang kas khusus tidak dapat dikategorikan sepenuhnya sebagai
bendaharawan, melainkan sebagai pegawai pemerintah pada umumnya. Oleh karena
itu, kesalahan yang mungkin dilakukan akan dianalisis sesuai dengan
kapasitasnya pada saat keputusan yang dinyatakan salah tersebut dilaksanakan.
Atas dasar itu, pemegang u.u.d.p dapat dituntut dalam kapasitasnya sebagai
pegawai non bendaharawan ataupun sebagai bendaharawan, tergantung pada
kesalahan yang dilakukannnya.
Satu hal yang menarik untuk diperhatikan dalam sistem administrasi keuangan
negara Hindia Belanda adalah, bahwa sistim tersebut menganut desentralisasi
kekuasaan. Menurut pasal 5 Regelen voor het Administrative Beheer (RAB)
kekuasaan ordonansi para kepala kementrian diserahkan kepada kepala
pemerintahan daerah, sepanjang berkaitan dengan pengeluaran kementrian yang
bersangkutan di daerah. Kendati para kepala daerah, pada saat itu, disebut
sebagai hulp ordonnateur, pada hakekatnya, mereka adalah ordonator tunggal bagi
pengeluaran berbagai kementerian di daerah masing-masing.
Selanjutnya, untuk dapat melaksanakan pembayaran terhadap mandat-mandat yang
diterbitkan oleh kepala pemerintahan daerah dibentuklah suatu instansi yang
bertindak sebagai bendaharawan untuk seluruh kementrian di daerah yang diberi
nama CKC (Centraal Kantoor voor de Comptabiliteit), yang seluruh pegawainya
berasal dari kementrian keuangan. Dan seperti halnya bendaharawan pada
umumnya, CKC, sebagai suatu instansi, tunduk pada pasal 77 ayat (1) ICW.
Sementara itu, sebagai kasir negara dibentuklah ‘s Lands kas.
Kemerdekan Indonesia membawa pengaruh sangat fundamental dalam sistem
administrasi keuangan negara. Sistem desentralisasi yang selama ini
dilaksanakan dirubah menjadi sistem sentralisasi. Menteri keuangan, sesuai
dengan ketentuan perundang-undangan, merupakan penguasa tunggal di bidang
keuangan yang bertindak sebagai ordonator bagi seluruh departemen dan sekaligus
merupakan pemegang kas umum negara. Hal ini membawa implikasi terhadap
penyatuan kas umum yang dulunya berada di setiap kementrian dan dikelola oleh
bendaharawan.
Hal prinsip yang dapat ditarik dari perubahan tersebut antara lain adalah,
terjadinya pergeseran fungsi pemegang kas umum yang dulu berada di tangan
bendaharawan masing-masing departemen ke tangan menteri keuangan yang, kini,
dilaksanakan oleh Kantor Perbendaharaan dan Kas Negara (KPKN). Dengan
beralihnya fungsi tersebut ke tangan menteri keuangan, di setiap departemen
tidak lagi terdapat fungsi bendahara yang menangani kas umum. Yang tinggal, di
masing-masing departemen, adalah para pegawai yang
bertugas mengelola ‘uang untuk dipertanggungjawabkan’ atau u.u.d.p. (kini
dikenal dengan nama UYHD), yang menurut kenyataan tidak memiliki kualifikasi
sebagai bendaharawan.
Berdasarkan analisis di atas, dan dalam kaitannya dengan pasal 77 ayat (1) ICW,
sejak kemerdekaan, yang dimaksud dengan bendaharawan (publik) adalah KPKN.
Berkaitan dengan itu, hanya KPKN-lah yang berkewajiban menyampaikan laporan
pertanggungjawaban pengurusan keuangan negara kepada Badan Pemeriksa Keuangan
(BPK). Sedangkan para pemegang UYHD di berbagai departemen yang jumlahnya lebih
dari 33.000, pada hakekatnya, bukan merupakan bendaharawan yang dimaksud oleh
pasal 77 ayat (1) ICW. Dan oleh karena itu, para pemegang UYHD tersebut tidak
berkewajiban untuk menyampaikan pertanggungjawaban kepada Badan Pemeriksa
Keuangan.
