Revista Semana
Septiembre 7 de 1998, Edicion 853
NACION
Domando el potro
En medio de gran controversia Juan Camilo salta al ruedo para
enfrentar la crisis economica. ?Se le desbocara el animal?
EL MIERCOLES PASADO EL MINISTRO DE
Hacienda, Juan Camilo Restrepo,
silencio a quienes lo habian
acusado de estar dedicado a
criticar a la administracion
anterior y no a sacar al pais de la
olla economica. Despues de agitadas
discusiones, que duraron hasta
altas horas de la madrugada, el
Ministro y el Banco de la Republica
anunciaron un paquete integral de
medidas tendientes, segun lo
expresaron, a reducir la
incertidumbre que rodea al futuro
de la economia, corregir los
desbalances fiscal y externo y
devolver al pais a la senda del
crecimiento.
Las medidas tomaron a muchos por
sorpresa, por no decir con los
pantalones abajo. Aunque los
agentes economicos sabian que habia
un paquete fiscal en ciernes,
muchos se sorprendieron por el
enfasis que se le dio al tema de
los ingresos. La mayoria de los
observadores esperaba recortes al
gasto publico y quizas algunos
cambios al regimen de regalias,
pero nunca sospecharon que Restrepo
anunciaria tambien una profunda
reforma tributaria con mayores y
nuevos impuestos, maxime teniendo
en cuenta el precario estado de los
bolsillos de los colombianos en la
actual coyuntura.
Igualmente, del lado cambiario, la
sorpresa fue mayuscula. En los
ultimos meses se habia venido
creando un consenso entre los
principales analistas del pais
sobre la necesidad de propiciar una
devaluacion de la tasa de cambio
dada la situacion internacional.
Ademas, representantes del nuevo
gobierno, incluido el propio
Presidente, habian enviado mensajes
cifrados en entrevistas con
diversos medios sobre su
preferencia por un peso mas debil.
Sin embargo, los miembros de la
Junta Directiva del Banco de la
Republica , e incluso el Ministro
de Hacienda, negaban enfaticamente
en publico cualquier posibilidad de
modificacion de la banda cambiaria.
Aunque por razones obvias los
planes de devaluacion no se pueden
revelar hasta cuando se ponen en
marcha, la verdad es que durante
todo el an~o el Emisor habia
respaldado sus palabras con
acciones. Al banco central no le
habia temblado la mano para gastar
reservas a raudales y subir las
tasas de interes a niveles
astronomicos para defender el valor
de la moneda. En consecuencia, los
analistas dudaban que en el corto
plazo el Emisor le daria gusto al
gobierno en sus deseos velados de
devaluacion.
Como siempre pasa con temas de
politica economica, desde que el
gobierno anuncio el paquete de
medidas han llovido criticas y
elogios. Por el lado de la
devaluacion, los reparos han
corrido principalmente por cuenta
de algunas de las grandes empresas
altamente endeudadas en dolares,
que han visto crecer subitamente el
saldo en pesos de sus obligaciones
externas. Los exportadores y muchos
industriales, en cambio, la han
acogido como un salvavidas en medio
de la tormenta. A nivel
internacional, las opiniones han
estado divididas. La banca
multilateral y las agencias
calificadoras de riesgo, a pesar de
lo que se reporto inicialmente en
los medios colombianos, parecen
haber asumido una actitud
cautelosamente positiva. Sin
embargo los extranjeros con
inversiones en Colombia y algunos
grupos en paises latinoamericanos
con problemas cambiarios similares
han sido mas criticos.
En el frente fiscal, como era de
esperarse, la reaccion ha sido
primordialmente negativa. Despues
de todo a nadie le gusta pagar
impuestos. Muchos sectores de la
economia que tradicionalmente se
han beneficiado de estar exentos
del cobro del IVA han puesto el
grito en el cielo, argumentando
principalmente que este no es el
momento para cargarlos con un
lastre adicional. Por otra parte,
los sindicatos han denunciado como
un castigo injusto a los
trabajadores colombianos, la
propuesta de eliminar la exencion
del 30 por ciento de los ingresos
laborales para quienes devengan mas
de 970.000 pesos al mes. Sin
embargo, a pesar del reflejo casi
automatico de muchos sectores de
criticar los nuevos impuestos, se
percibe en el fondo cierta voluntad
de hacer un sacrificio para evitar
una catastrofe mayor. Este
sentimiento lo alimenta, en buena
medida, el respeto que sienten
muchos agentes economicos por el
nuevo Ministro de Hacienda.
El debate cambiario
En general, los analistas han visto
con buenos ojos la decision de
permitir una mayor devaluacion del
peso colombiano. Por una parte, el
consenso entre los principales
economistas del pais es que el peso
estaba sobrevaluado entre 10 y 20
por ciento con respecto al dolar
antes de que se tomara la medida.
Si a esto se agrega que en los
ultimos an~os el dolar se ha
fortalecido frente a las
principales divisas
internacionales, como el marco
aleman, el franco frances y el yen
japones y mas recientemente en
relacion con las alicaidas monedas
del sureste asiatico, la perdida de
competitividad internacional era
aun mas patente. Ademas el entorno
economico internacional ha
cambiado. Los terminos de
intercambio --es decir la relacion
de precios entre lo que un pais
exporta y lo que importa--, que en
el largo plazo determinan la tasa
de cambio real, se han deteriorado
considerablemente a raiz del
derrumbe en las cotizaciones del
petroleo, el cafe, el carbon y
demas productos basicos que
Colombia vende en el exterior, y
las perspectivas de su recuperacion
en el mediano plazo son remotas. En
estas circunstancias, y
considerando que el deficit de
cuenta corriente del pais ya supera
el 6 por ciento del PIB, era
preciso hacer un ajuste tarde o
temprano.
Quienes se oponian a una
devaluacion aducian dos argumentos
fundamentales: el primero era que
la fuente principal de los
problemas de competitividad que
enfrenta Colombia es su alto nivel
de inflacion y que devaluar solo
postergaria la resolucion de este
problema. En circunstancias
aisladas, una devaluacion si
contribuye a estimular la demanda y
por ende a impulsar la inflacion, y
esta a su vez elimina a traves de
mayores costos las ganancias en
materia de competitividad. En este
escenario, poco se logra con una
devaluacion mas alla de un aumento
del nivel de precios. Sin embargo
la decision de devaluar en Colombia
se hizo en un contexto de baja
utilizacion de la capacidad
instalada --alto desempleo y
estancamiento economico-- y se
acompan~o de un anuncio de ajuste
fiscal. Aunque el ajuste esta
todavia en el papel y persiste el
riesgo de que el Congreso lo
recorte, en circunstancias de baja
demanda y contraccion fiscal se
limita la posibilidad de que los
efectos expansionistas de una
devaluacion se eliminen a traves de
mayor inflacion. Por lo tanto, es
razonable pensar que la subida de
la banda contribuira a estimular
las exportaciones y la produccion
industrial.
El segundo argumento en contra
consiste en que cambiar los
parametros de la banda a mitad del
camino erosionaria la credibilidad
del Banco de la Republica frente a
los agentes economicos y por lo
tanto su capacidad para manejar
eficazmente las politicas cambiaria
y monetaria en el futuro. Cuando
las autoridades cambian las reglas
de juego sobre las cuales han
basado sus decisiones los agentes,
no solo causan trastornos en la
economia sino que ademas al perder
credibilidad reducen la eficacia de
sus medidas futuras --el hecho de
que la gente le crea a una medida
incide directamente sobre su
probabilidad de exito--. Sin
embargo la banda ya se habia
modificado en el pasado sin que
esto hubiera tenido un impacto
importante sobre la credibilidad
del Emisor. En diciembre de 1994, a
raiz del descubrimiento de Cusiana
y la percepcion de que lo que le
esperaba al pais era una avalancha
de dolares, el Banco de la
Republica decidio desplazar la
banda hacia abajo en un 7 por
ciento. (Desde esta optica, la
devaluacion de la semana pasada se
podria ver como un ajuste frente a
una bonanza petrolera que nunca se
materializo). Ademas, si de acuerdo
con la mayoria de los parametros
tecnicos la banda no era sostenible
en el largo plazo, ?que tan creible
podia ser realmente su defensa?
Incluso se podria argumentar que si
la nueva banda efectivamente se
ajusta al actual entorno economico
entonces es mas creible que la
anterior. No obstante, en beneficio
de aquellos que se opusieron a la
medida, hay que decir que si ya se
modifico una vez no hay garantias
de que no se vuelva a mover.
Si en cuanto a la necesidad de
devaluar habia mas consenso que
oposicion, en lo que se refiere al
momento, magnitud y forma de la
medida las cosas son menos claras.
Aunque algunos analistas han dicho
que habia que aprovechar la
turbulencia internacional para
'justificar' la devaluacion ante
los mercados, devaluar en un
momento de volatilidad externa es
bastante riesgoso. En
circunstancias como las actuales
los inversionistas tienden a
sobrerreaccionar frente a cambios
abruptos. Es decir, que una
devaluacion en vez de eliminar las
expectativas que se tenian de que
la moneda caeria las puede
alborotar, precipitando ataques
sobre la nueva banda. En alguna
medida esto fue lo que se observo
en Colombia en los dias siguientes
a la devaluacion. Despues del
anuncio, la demanda de divisas se
disparo y el Emisor tuvo que vender
mas de 300 millones de dolares.
Otro aspecto cuestionable de la
medida es que no existio
coordinacion con otros paises
latinoamericanos que se encontraban
en situaciones similares a la de
Colombia y con los cuales el pais
tiene importantes vinculos
economicos. Sin duda, la decision
unilateral de Colombia de devaluar
pone presion adicional sobre las ya
atribuladas monedas de naciones
como Venezuela y Brasil, y en la
medida que precipite una
devaluacion en esos paises podria
tener un efecto boomerang. Sin
embargo, sin descartar la
importancia cada vez mayor de la
coordinacion macroeconomica, la
verdad es que en estos paises una
devaluacion no es viable
politicamente en este momento
--ambos estan en visperas de
elecciones-- y por lo tanto, si la
decision en Colombia ya estaba
tomada, la posibilidad real de
accion conjunta era limitada.
Ademas esperar, por ejemplo, a que
Venezuela devaluara, tenia el
riesgo de precipitar una
devaluacion descontrolada.
Finalmente, la magnitud del
desplazamiento de la banda es
tambien discutible. El Banco de la
Republica y el gobierno sostienen
que la decision de moverla hacia
arriba en un 9 por ciento se hizo
con base en estudios tecnicos que
indicaban que ese era el margen que
separaba la tasa de cambio real de
su nivel de equilibrio. Sin embargo
este tipo de estudios economicos y
la determinacion de la tasa de
equilibrio no dejan de ser
altamente subjetivos, especialmente
en un entorno internacional dificil
y cambiante. Sobre este aspecto las
opiniones estan divididas entre
quienes creen que se deben permitir
mayores margenes de devaluacion
para que el mercado pueda fijar el
nivel con el que se siente comodo,
y quienes sostienen que los
mercados tienden a sobrerreaccionar
y que por lo tanto la devaluacion
se debe limitar para que no
produzca un panico con efectos
economicos adversos.
En todo caso, el hecho es que la
decision ya esta tomada. El
gobierno insiste en que esta
completamente comprometido con la
nueva banda y que esta es
perfectamente compatible con las
nuevas metas macroeconomicas. De
ser esto asi, se deberia reducir la
incertidumbre sobre una de las
variables criticas de la economia.
No obstante, habra que ver como
reacciona el mercado en las semanas
que vienen y si le cree al Banco de
la Republica. Esto dependera en
parte de un factor que esta fuera
del control de las autoridades
colombianas --la situacion
internacional-- y de otro que si
depende casi que enteramente de
ellas --el ajuste fiscal--. Sin un
ajuste real y profundo los
beneficios competitivos de la
devaluacion se irian en mayor
inflacion y la desconfianza en el
peso se acentuaria.
El remezon fiscal
El mercado todavia no ha terminado
de digerir el proyecto de reforma
fiscal anunciado por el gobierno. Y
no es para menos, el paquete es
bastante ambicioso, cubriendo temas
desde el IVA y la evasion hasta la
manera en que se asigna y
contabilizan el presupuesto y
cambios al regimen de
transferencias. La amplitud del
alcance sorprendio a muchos. Lo que
hizo el gobierno fue aprovechar su
'luna de miel' con la opinion para
sentar los lineamientos
fundamentales de su politica fiscal
para los proximos cuatro an~os. El
proyecto de reforma tributaria que
sera presentado al Congreso
proximamente es, de acuerdo con el
ministro Restrepo, "la primera ola
de un programa integral de reforma
del Estado". En plata blanca, el
objetivo de la reforma es reducir
el deficit del sector publico
consolidado al 2 por ciento del PIB
en 1999 y estabilizarlo por debajo
del 1 por ciento a partir de ese
momento. Sin embargo, como todo lo
que atan~e al manejo de las finanzas
de la Nacion, el ajuste esta sujeto
a que el Congreso le camine.
Desde el punto de vista de los
ingresos la filosofia del nuevo
gobierno es bastante clara. El
objetivo fundamental es ampliar la
cobertura de los principales
tributos y bajar las tasas. Este
modelo esta acorde con las ultimas
tendencias en el campo de la
tributacion a nivel mundial que
buscan simplificar y homogeneizar
los impuestos para asi, y a traves
de tasas razonables, incentivar al
mayor numero de personas a pagar
debidamente sus obligaciones al
Estado. Aumentar los recaudos es
una prioridad fundamental, pues en
la actualidad los ingresos del
gobierno por concepto de impuestos
no alcanzan a cubrir ni el 50 por
ciento de sus gastos.
En esta primera fase el enfasis por
el lado de los ingresos recae sobre
la ampliacion del cubrimiento del
IVA, la reduccion de la evasion y
los bonos de solidaridad y paz. El
gobierno aspira a que estas
medidas, y otras de menor impacto
incluidas en el paquete,
contribuyan a aumentar los ingresos
en un 3 por ciento del PIB en un
periodo de dos an~os. De este 3 por
ciento, cerca de la mitad
corresponderia a la ampliacion del
IVA y a la reduccion de la evasion,
mientras que la otra mitad
provendria de los bonos de
seguridad y paz. Una de las
propuestas que mas ha causado
controversia es la de la ampliacion
del universo del IVA. No obstante,
esta medida, si bien generara una
cantidad importante de recursos, es
realmente menos significativa de lo
que se podria pensar, si no desde
el punto de vista de los sectores
que ahora seran gravados si para el
colombiano comun y corriente. Aun
despues de la reforma, solo el 38,2
por ciento de los articulos que
componen la canasta familiar
tendran IVA. El gobierno calcula
que el efecto neto del aumento del
cubrimiento y la reduccion de la
tasa impositiva del 16 al 15 por
ciento, programado para noviembre
de 1999, sobre el costo de la vida,
sera solamente del 1,5 por ciento.
Por lo tanto, aunque enfrentara
oposicion de algunos lobbies
sectoriales, es probable que esta
medida pase en el Congreso. Despues
de todo, como dice Restrepo, "no se
puede excluir del IVA a sectores
solo por el hecho de que estan
golpeados por la recesion. De ser
asi, habria que quitarle el
impuesto a industrias como la
textilera que ya lo tienen y que
estan atravesando momentos
dificiles".
Dentro de las medidas tendientes a
incrementar los ingresos del Estado
la mas controvertida es quizas la
planeada eliminacion del 30 por
ciento de exencion al impuesto de
la renta para quienes ganan mas de
970.000 pesos al mes. Aunque este
cambio solo afecta al 15 por ciento
de los trabajadores colombianos
tendria un impacto importante
especialmente sobre la clase media,
pues reduciria sus ingresos en
forma significativa. La alternativa
que ofrece el gobierno es que las
personas puedan deducir de
impuestos de renta hasta el 40 por
ciento de su salario si lo destinan
a un fondo de pensiones voluntario.
Sin embargo, aun cuando esta medida
en teoria estimula el ahorro a
largo plazo, pocos colombianos de
clase media tienen la capacidad de
ahorrar a ese nivel. Y si lo
hicieran para reducir sus impuestos
tendrian que disminuir sus gastos
considerablemente. Esto hace
previsible que la medida
seguramente encontrara una gran
oposicion por parte de las
organizaciones de trabajadores. Si
se van a eliminar exenciones de ese
taman~o lo sensato seria disminuir,
al menos en cierta medida, la tasa
de impuesto a la renta individual.
Los asalariados de cierto nivel
tendran que soportar la carga
adicional de los bonos de seguridad
y paz, que tendran que suscribir
ademas otros individuos pudientes y
empresas de cierto taman~o. Estos
recursos se destinaran
principalmente a financiar
proyectos en zonas de conflicto y
otras prioridades del proceso de
paz.
Mirando mas al largo plazo, el
paquete incluye varias reformas de
fondo que deberia hacer mas
eficiente el proceso de asignacion
y control del presupuesto y
resolvera algunos de los problemas
estructurales en materia fiscal. La
primera es la reforma al Estatuto
Organico del Presupuesto, que por
una parte liberara una gran
cantidad de rentas que antes
estaban atadas a destinos
especificos y por otra llevara a un
presupuesto de caja que acabara con
los rezagos presupuestales. El
segundo cambio fundamental, que
exige una reforma constitucional,
servira entre otras cosas para
garantizar que las entidades
territoriales puedan solventar sus
pasivos pensionales. Ademas se
aumentaran las facultades de
tributacion de los departamentos y
municipios, lo cual contribuira a
profundizar la descentralizacion y
a aligerar la carga del gobierno
central.
En general, los analistas han
acogido favorablemente las medidas
de fortalecimiento de los ingresos
del Estado y de flexibilizacion y
racionalizacion en el manejo del
presupuesto. Sin embargo varios han
criticado lo que sienten, que es un
enfasis menor sobre el tema de
recortes al gasto publico. Los
recortes que se han anunciado
--850.000 millones de pesos en lo
que queda de 1998 y 1,5 billones de
pesos en 1999-- son importantes
pero no espectaculares. Ademas no
esta tan claro, como en el tema de
los ingresos, como y donde se
realizaran. Mientras las areas de
reduccion de gasto no esten
especificadas de manera precisa
muchos observadores dudaran de su
credibilidad.
A medida que pasen los dias sera
inevitable que crezca la
inconformidad con las medidas de la
semana pasada. Los colombianos van
a empezar a sentir en sus bolsillos
lo que hasta ahora ha sido una
discusion de economistas. Como
sucede en estas situaciones, todo
el mundo prefiere que el costo
corra por cuenta del vecino. Los
que deben en dolares consideran que
habria sido mejor un recorte
presupuestal mas drastico que una
devaluacion. En cambio, para los
exportadores la devaluacion fue
demasiado timida. Los que gozaban
de exenciones tributarias sentiran
que pasaron 'de Guatemala a
guatepior'. Y los consumidores
confirmaran que siempre terminan
pagando los platos rotos en las
cajas registradoras de los
supermercados. Todos tienen razon
en parte y este sera el sentimiento
a corto plazo. La esperanza del
gobierno y de los colombianos es
que con los sacrificios de hoy se
produzca en el mediano plazo un
despegue economico que borre todas
estas perdidas. El trago sera muy
amargo, pero tenia que ser asi,
pues la dimension de los
desequilibrios de la economia no
tiene arreglo con medidas menos
dolorosas. El paquete de Juan
Camilo Restrepo esta lejos de ser
perfecto y seguramente sera objeto
de ajustes. Sin embargo representa
un acto de una gran responsabilidad
y de valor politico en un momento
de crisis que de prolongarse podria
precipitar al pais hacia el abismo.
El IVA y el costo de vida
HOY SOLO EL 32 POR CIENTO DE los
productos de la canasta estan
gravados con el IVA, y eso --con
una tarifa del 16 por ciento--
eleva el precio de la canasta en un
4,2 por ciento. Con la reforma se
grava el 38 por ciento de los
bienes pero la tarifa baja en un
punto. Con eso el precio de la
canasta subiria 5,7 por ciento. Lo
que quiere decir que el impacto del
aumento en el numero de productos
de la canasta gravados con el IVA
sobre la inflacion no sera superior
al 1,5 por ciento.
Si la canasta familiar
hoy vale sin IVA $100,00
y el porcentaje gravado
en la canasta es de 31,7%
El precio de la canasta
es de $104,16
Con los cambio propuestos
el porcentaje gravado
seria de 38,2%
Pero con la baja de la
tarifa al 15% el precio
de la canasta seria
$105,73
Ajuste fiscal 1998-1999
I. Ajuste durante el segundo
semestre de 1998
Objetivos:
* Reducir el deficit del
gobierno central de 5,7% del
PIB a 4,9% del PIB
* Reducir el deficit consolidado
de 3,8% el PIB al 3,3% del PIB
* (Ajuste del 0,5% del PIB
respecto a escenario sin
medidas)
Medidas:
* Ingresos adicionales por
332.000 millones de pesos
(0,3% del PIB)
* Incremento del precio de la
gasolina
* Profundizacion de los planes
de gestion tributaria
* Menores gastos por 635.000
millones de pesos (0,5% del
PIB)
* Decretos 1736, 1737 y 1738
(Agosto 21 de 1998)
* Recorte en fondos de
cofinanciacion
* Recortes en otros proyectos
II. Ajuste durante 1999
Objetivos:
* Reducir el deficit del
gobierno central a 3,9% del
PIB
* Reducir el deficit consolidado
de 3,9% del PIB a 2% del PIB
* (Ajuste de 1,9% del PIB
respecto a escenario sin
medidas)
Medidas:
* Ingresos adicionales por 1,8
billones de pesos. (1,1% del
PIB)
* Ley de ampliacion del IVA y
gestion tributaria (incluyendo
renta)
* Bonos obligatorios de
solidaridad y paz
* Privatizaciones: ISA, Isagen,
Corelca, y ETB
Menores gastos por 940.000 millones
de pesos (0,6% del PIB)
* Recorte en gastos generales
* Recorte en fondos de
cofinanciacion y
redistribucion de las
regalias.
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^ (\(__)/)-' ;--`^
` Nelson Vera Villamizar `(ee)' _ | `
^ Departamento de Astronomia ) ( (|) | ^
^ Universidade Federal do Rio Grande do Sul (o o) 8~8,/ ^
` [EMAIL PROTECTED] `--'\_ _(__)| `
^ http://www.if.ufrgs.br/~nelson `||~|| /\|| ^
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