A
salutar discuss�o acerca da melhor forma de inser��o da Advocacia-Geral da Uni�o - AGU
na atual estrutura do Estado brasileiro (1), a nosso ver, pressup�e considerar
duas perspectivas insepar�veis e insuper�veis. Primeiro, � necess�rio levar em conta
qual o interesse p�blico ou social quanto � estrutura��o da advocacia do Estado.
Depois, importa ponderar os interesses corporativos envolvidos na decis�o. Cumpre
observar, desde logo, que interesses corporativos devem ser tomados na sua express�o mais
rica ou vitalizadora, na linha da afirma��o e ressalva da import�ncia e compet�ncia da
corpora��o no contexto da administra��o e da sociedade para melhor desempenho de seu
papel institucional. Devem ser afastadas as defesas de privil�gios (pelos privil�gios, e
n�o, como instrumentos de realiza��o das atribui��es funcionais) ou posi��es
contr�rias aos anseios mais amplos da sociedade em benef�cio �nico e exclusivo dos
membros da corpora��o.
Nesta
linha, pensamos que a sociedade e a Administra��o pretendem uma advocacia p�blica
independente (2), �gil e eficiente. Desejam, mais precisamente, uma advocacia
cumpridora da fun��o preventiva de conflitos e potencializadora do m�nimo de perdas
patrimoniais nas demandas judiciais. A estrutura institucional correspondente a estes
anseios parece apontar claramente para a exist�ncia de um �nico �rg�o de atua��o
judicial. Assim, a racionaliza��o da estrutura administrativa permitiria condi��es
materiais mais adequadas, quadro de pessoal mais eficiente e unicidade de comando.
A
experi�ncia da atual AGU, com dois �rg�os de representa��o judicial da Uni�o, apesar
de razoavelmente definidas as suas compet�ncias (3), confirma amplamente a
inconveni�ncia e a inadequa��o da dualidade. A superposi��o de esfor�os, em
in�meros casos, a dispers�o de energias, em outros tantos, o aumento de despesas e os
v�rios conflitos internos gerados (velados e expl�citos) s�o os subprodutos mais
vis�veis da dualidade hoje posta (4).
Firmada a
premissa da unicidade de atua��o judicial para a Uni�o, temos, ent�o, outro problema a
ser resolvido: o �rg�o remanescente seria a Procuradoria-Geral da Uni�o - PGU ou a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN (afastada a possibilidade de um terceiro
�rg�o, hoje inexistente)?
Na resposta
a este �ltimo questionamento, o enfoque corporativo, por considerar a experi�ncia
administrativa acumulada ao longo de v�rios anos, fornece elementos mais adequados para a
tomada de decis�o. Entendemos, neste particular, ter a unifica��o da atua��o judicial
da Uni�o na PGFN melhores condi��es de representar um novo patamar de qualidade e
efici�ncia nesta complexa e crucial atividade p�blica.
Apontamos,
para justificar este rumo, as seguintes raz�es b�sicas: a) maior tradi��o, sendo
refer�ncia segura nos v�rios assuntos submetidos a sua manifesta��o e atua��o (5);
b) ter sob sua responsabilidade a esmagadora maioria dos processos judiciais em que a
Uni�o � parte (6); c) sua atua��o envolver a imensa maioria dos recursos
pecuni�rios em discuss�o judicial (7); d) exercitar atualmente a consultoria
jur�dica mais complexa e variada na administra��o p�blica federal (a do Minist�rio da
Fazenda)(8); e) possuir um instrumento singular de financiamento de suas atividades
(o FUNDAF)(9) e f) estar consagrada expressamente no Texto Maior (3). Por
outro lado, a atual PGU foi instalada e dirigida por cerca de 150 (cento e cinq�enta)
Procuradores da Fazenda Nacional, sem contar os assistentes jur�dicos, o que persiste,
ainda que parcialmente, revelando a plena capacidade de articula��o mais racional das
atividades de representa��o judicial da Uni�o.
A solu��o
preconizada, apesar de estar dirigida � reestrutura��o org�nica da AGU, suscita a
discuss�o acerca do destino das carreiras funcionais integrantes do �rg�o. Neste
particular, conv�m tamb�m a unifica��o das carreiras jur�dicas vinculadas � AGU.
Afinal, n�o teria sentido a exist�ncia de um s� �rg�o de representa��o judicial e,
nas suas entranhas, mais de uma carreira funcional exercendo as mesmas atribui��es de
fundo. A unifica��o funcional poderia abarcar horizonte mais amplo do que a
representa��o judicial, incluindo as carreiras respons�veis pela consultoria jur�dica
no �mbito do Poder Executivo (10).
Em linhas
gerais, seriam estas as premissas da proposta ora defendida:
1.
Extin��o da Procuradoria-Geral da Uni�o.
2.
Inser��o administrativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional na Advocacia-Geral da
Uni�o.
3.
Transfer�ncia do acervo log�stico da Procuradoria-Geral da Uni�o para a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
4.
Extin��o do cargo de Consultor-Geral da Uni�o (cujas fun��es seriam exercidas com
muito mais propriedade pelo Advogado-Geral da Uni�o).
5. A
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional teria as seguintes compet�ncias b�sicas:
5.1.
Representa��o judicial da Uni�o em todas as mat�rias (com especializa��o meramente
interna);
5.2.
Inscri��o em D�vida Ativa e cobran�a administrativa e judicial dos cr�ditos
tribut�rios e n�o-tribut�rios da Uni�o.
6. A
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional administraria a subconta do FUNDAF (a que
atualmente lhe cabe).
7.
Cria��o da Consultoria Jur�dica do Minist�rio da Fazenda.
8.
Unifica��o das carreiras jur�dicas integrantes da AGU mediante transforma��o dos
cargos de Advogado da Uni�o em cargos de Procurador da Fazenda Nacional (9).
9. O cargo
(�nico na AGU) de Procurador da Fazenda Nacional teria todas as atribui��es jur�dicas
(consultoria e assessoramento jur�dicos, representa��o judicial em todas as mat�rias e
controle da legalidade para fins de inscri��o em D�vida Ativa).
Visualmente
ter�amos a seguinte muta��o na situa��o funcional da AGU:
SISTEMA atual da Advocacia-Geral da Uni�o
AGU
|
|
Minist�rio
da
Fazenda |
|
Minist�rios |
PGU
|
|
PGFN
|
|
Consultorias
|
Advogados
da Uni�o
|
|
Procuradores da
Fazenda Nacional
|
|
Assistentes Jur�dicos
|
Proposta para o "Sistema AGU"
AGU
|
|
Minist�rio
da
Fazenda |
|
Minist�rios |
PGFN
|
|
Consultoria
|
|
Consultorias
|
Procuradores da
Fazenda Nacional
|
|
Procuradores da
Fazenda Nacional
|
|
Procuradores da
Fazenda Nacional
|
NOTAS
(1) O Dr.
Gilmar Ferreira Mendes, atual Advogado-Geral da Uni�o, constituiu, em ato publicado no
Di�rio Oficial do dia 11 de fevereiro do corrente, comiss�o encarregada de propor
reformula��es na Lei Org�nica da AGU (Lei Complementar no 73/93).
(2) Tal
como o Minist�rio P�blico encontra-se assentado na Constitui��o Federal de 1988 (art.
127). Entendemos que a AGU com independ�ncia funcional e autonomia administrativa e
financeira � o objetivo final a ser alcan�ado. A proposta ora formulada t�o somente
aproxima esta meta, prescindindo, pelos seus contornos, de modifica��o constitucional.
(3)
"Art. 131. A Advocacia-Geral da Uni�o � a institui��o que, diretamente ou
atrav�s de �rg�o vinculado, representa a Uni�o, judicial e extrajudicialmente,
cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organiza��o e
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jur�dico do Poder Executivo.
� 1� - A
Advocacia-Geral da Uni�o tem por chefe o Advogado-Geral da Uni�o, de livre nomea��o
pelo Presidente da Rep�blica dentre cidad�os maiores de trinta e cinco anos, de not�vel
saber jur�dico e reputa��o ilibada.
� 2� - O
ingresso nas classes iniciais das carreiras da institui��o de que trata este artigo
far-se-� mediante concurso p�blico de provas e t�tulos.
� 3� - Na
execu��o da d�vida ativa de natureza tribut�ria, a representa��o da Uni�o cabe �
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei." (Constitui��o
Federal)
"Art.
9� - � Procuradoria-Geral da Uni�o, subordinada direta e imediatamente ao
Advogado-Geral da Uni�o, incumbe represent�-la, judicialmente, nos termos e limites
desta Lei Complementar.
(...)
Art. 12 -
� Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, �rg�o administrativamente subordinado ao
titular do Minist�rio da Fazenda, compete especialmente:
I - apurar
a liquidez e certeza da d�vida ativa da Uni�o de natureza tribut�ria, inscrevendo-a
para fins de cobran�a, amig�vel ou judicial;
II -
representar privativamente a Uni�o, na execu��o de sua d�vida ativa de car�ter
tribut�rio;
III -
(VETADO)
IV -
examinar previamente a legalidade dos contratos, acordos, ajustes e conv�nios que
interessem ao Minist�rio da Fazenda, inclusive os referentes � d�vida p�blica externa,
e promover a respectiva rescis�o por via administrativa ou judicial;
V -
representar a Uni�o nas causas de natureza fiscal.
Par�grafo
�nico - S�o consideradas causas de natureza fiscal as relativas a:
I -
tributos de compet�ncia da Uni�o, inclusive infra��es � legisla��o tribut�ria;
II -
empr�stimos compuls�rios;
III -
apreens�o de mercadorias, nacionais ou estrangeiras;
IV -
decis�es de �rg�os do contencioso administrativo fiscal;
V -
benef�cios e isen��es fiscais;
VI -
cr�ditos e est�mulos fiscais � exporta��o;
VII -
responsabilidade tribut�ria de transportadores e agentes mar�timos;
VIII -
incidentes processuais suscitados em a��es de natureza fiscal.
Art. 13 - A
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional desempenha as atividades de consultoria e
assessoramento jur�dicos no �mbito do Minist�rio da Fazenda e seus �rg�os aut�nomos
e entes tutelados.
Par�grafo
�nico. No desempenho das atividades de consultoria e assessoramento jur�dicos, a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional rege-se pela presente Lei Complementar." (Lei
Complementar no 73/93)
(4) Em
assembl�ia realizada no dia 1o. de abril de 2.000, o Sindicato Nacional dos Procuradores
da Fazenda Nacional - SINPROFAZ terminou por aprovar, quanto � reestrutura��o da AGU,
uma proposta no m�nimo esdr�xula. De um lado, consagra a unifica��o das tr�s
carreiras existentes no �rg�o. De outro, entretanto, aprofunda as distor��es
estruturais e funcionais da institui��o. N�o satisfeita com a dualidade j� mencionada,
a proposi��o em quest�o, al�m de reafirm�-la, chega ao ponto de prever a cria��o de
Advocacias Regionais da Uni�o (as quais estariam subordinadas as Procuradorias Regionais
da Uni�o e da Fazenda Nacional), Advocacias da Uni�o nos Estados e no Distrito Federal
(as quais estariam subordinadas as Procuradorias Estaduais da Uni�o e da Fazenda
Nacional) e Advocacias Seccionais da Uni�o (as quais estariam subordinadas as
Procuradorias Seccionais da Uni�o e da Fazenda Nacional).
(5) A
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional acumula uma experi�ncia jur�dica secular. Suas
origens institucionais remontam aos idos de 1850. O cargo de Procurador da Fazenda
Nacional, por outro lado, encontra antecedentes mais antigos, precisamente no ano de 1609,
com o Procurador da Coroa, Fazenda e Fisco (www.pgfn.fazenda.gov.br/pgfn1.html).
(6)
Respons�vel pela representa��o judicial da Uni�o em mais de 2 milh�es de processos,
as chamadas unidades descentralizadas da PGFN possuem, invariavemente, duas, tr�s, cinco,
em alguns casos, dez ou vinte vezes mais autos judiciais sob sua condu��o do que as
unidades correspondentes da PGU.
(7)
"Na �rea da defesa da Fazenda Nacional em ju�zo, n�o � menor o sucesso da PGFN.
Os Procuradores t�m obtido importantes vit�rias nos Tribunais, elevando
consideravelmente a arrecada��o de tributos federais. S� no �ltimo ano, tr�s
vit�rias important�ssimas no STF, a partir de trabalho dos PFNs, devem ser destacadas: o
reconhecimento da constitucionalidade da CPMF; a n�o aplica��o da imunidade para
opera��es relativas a energia el�trica, servi�os de telecomunica��es, derivados de
petr�leo, combust�veis e minerais em rela��o � COFINS e o PIS devidos pelas empresas
que atuam nesses setores, algumas das maiores do Pa�s; e a declara��o de
constitucionalidade das altera��es introduzidas no PIS, a partir de 1995. Ao lado das
vit�rias no STF, centenas de liminares est�o sendo cassadas em todos os Tribunais do
Brasil. S� essas tr�s vit�rias representam um valor incalcul�vel de recursos que
deixam de sair dos cofres p�blicos, e que com certeza superam a cifra de R$ 100
bilh�es." (PFN Ricardo Lodi em www.aldemario.adv.br/camisa.htm).
(8) Para
aquilatar a abrang�ncia da consultoria jur�dica a cargo da PGFN basta uma simples
consulta ao Regimento Interno do �rg�o (www.pgfn.fazenda.gov.br/regimen.html).
Nele constatamos sua atua��o, atrav�s de unidades especializadas
(Coordena��es-Gerais), em assuntos relacionados com os direitos processual, societ�rio,
administrativo (patrim�nio, disciplinar, licita��es, contratos, etc), financeiro,
econ�mico, tribut�rio, civil, comercial, entre outros.
(9)
"Art. 3� A partir do exerc�cio de 1989 fica institu�do programa de trabalho
de "Incentivo � Arrecada��o da D�vida Ativa da Uni�o", constitu�do de
projetos destinados ao incentivo da arrecada��o, administrativa ou judicial, de receitas
inscritas como D�vida Ativa da Uni�o, � implementa��o, desenvolvimento e
moderniza��o de redes e sistemas de processamento de dados, no custeio de taxas, custas
e emolumentos relacionados com a execu��o fiscal e a defesa judicial da Fazenda Nacional
e sua representa��o em Ju�zo, em causas de natureza fiscal, bem assim dilig�ncias,
publica��es, pro labore de peritos t�cnicos, de �xito, inclusive a seus
procuradores e ao Minist�rio P�blico Estadual e de avaliadores e contadores, e aos
servi�os relativos a penhora de bens e a remo��o e dep�sito de bens penhorados ou
adjudicados � Fazenda Nacional.
Par�grafo
�nico. O produto dos recolhimentos do encargo de que trata o art. 1� Decreto-Lei n�
1.025, de 21 de outubro de 1969, modificado pelo art. 3� do Decreto-Lei n� 1.569, de 8
de agosto de 1977, art. 3� do Decreto-Lei n� 1.645, de 11 de dezembro de 1978, e art. 12
do Decreto-Lei n� 2.163, de 19 de setembro de 1984, ser� recolhido ao Fundo a que se
refere o art. 4�, em subconta especial, destinada a atender a despesa com o programa
previsto neste artigo e que ser� gerida pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional, de
acordo com o disposto no art. 6� desta Lei. (Lei no 7.711, de 22 de
dezembro de 1988)
(10) A
unifica��o em quest�o pode ser viabilizada atrav�s de v�rias f�rmulas jur�dicas. A
transforma��o dos cargos de Advogado da Uni�o em cargos de Procurador da Fazenda
Nacional encontra amparo expresso no art. 48, inciso X da Constitui��o Federal. Alguns
entendem poss�vel a inclus�o dos Assistentes Jur�dicos numa eventual transforma��o de
cargos. Pensamos, resguardando o Texto Maior, que o caminho a ser trilhado seria o da
manuten��o dos Assistentes Jur�dicos como quadro em extin��o.
"84.
Lamenta-se, entretanto, a exist�ncia de tr�s carreiras distintas dentro de uma s�
estrutura. O ideal, pelo menos, e o pensamento da maioria dos integrantes da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, � que as tr�s carreiras fossem fundidas numa
s�; com isso o �rg�o ganharia ainda mais uniformidade e coes�o." (Jo�o Carlos
Souto em A Uni�o Federal em Ju�zo. P�g. 57. 1998. Editora Saraiva)
Na consulta
nacional (plebiscito) realizada pelo Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda
Nacional - SINPROFAZ no dia 17 de dezembro de 1998 restou vencedora a tese da
"unifica��o das tr�s carreiras da AGU, com vincula��o exclusiva a esta
institui��o". Esta proposi��o obteve 234 votos contra 78 votos nas outras quatro
teses (Jornal do SINPROFAZ. Ano IV. Mar�o de 1999. No 16). |
