Kembali ke Nagari Dalam Konteks
Desentralisasi dan Demokrasi Lokal di Sumatera Barat
Sutoro Eko*
Sumatera Barat, sebuah kampung halaman bagi etnis Minangkabau,
merupakan daerah yang sangat unik dan eksotik dalam hal desentralisasi
dan demokrasi lokal. Sejak lama orang Minangkabau mempunyai sejarah
otonomi asli yang berbasis pada Nagari. Orang Minangkabau juga
mempunyai tradisi demokrasi, yang mereka yakini jauh lebih unggul dari
demokrasi bergaya aristokratis di Jawa atau demokrasi liberal ala
Barat.
Di sepanjang zaman proses desentralisasi dan demokrasi lokal di
Sumatera Barat berlangsung secara dinamis. Ketika republik Indonesia
baru berumur satu dekade, Sumatera Barat telah tampil sebagai
penantang gigih desentralisasi melalui PRRI, meski dari kacatama
Jakarta ia dianggap sebagai sebuah pemberontakan yang harus ditumpas
secara represif. Pada masa Orde Baru, Sumbar lagi-lagi tampil sebagai
penentang gigih terhadap intervensi dan penyeragaman (regimentasi)
pemerintahan desa melalui UU No. 5/1979. Masyarakat Sumatera Barat
dipaksa menerima intervensi Jakarta, meski mereka merasakan kehilangan
identitas politik lokal dan self-governing community yang sudah lama
berbasis pada nagari. Marginalisasi itu akhirnya bergeser menjadi
eforia bagi masyarakat Sumbar ketika Orde Baru bangkrut yang disusul
dengan kebangkitan desentralisasi dan demokrasi lokal. Sumbar tentu
melakukan respons yang paling cepat terhadap desentralisasi, sehingga
tidak heran kalau propinsi ini merupakan pelari terdepan dalam konteks
desentralisasi di Indonesia. Salah satu tema sentral kebangkitan
desentralisasi dan demokrasi lokal di Sumbar adalah Kembali ke
Nagari , yakni kembali ke identitas dan komunitas politik lokal yang
desentralistik dan demokratis.
Wacana kembali ke nagari juga punya kontribusi terhadap agenda
desentralisasi dan demokrasi lokal yang lebih manusiawi dan berbasis
pada keragaman (pluralisme), ketimbang model pemerintahan masa lalu
yang lebih mengutamakan kesegaraman. Sebagai orang yang tengah belajar
desentralisasi dan demokrasi lokal, saya sangat menaruh impresi
(ketertarikan) serius pada nagari dan Minangkabau. Belajar pada nagari
dan Minangkabau akan memberikan wawasan (insight) baru yang berbeda
dari Jawa, memperkuat rasa lokalitas (sense of locality) dan juga
mempertebal keyakinan bahwa Indonesia yang besar dan majemuk ini harus
dikelola secara demokratis dan desentralistik dengan memperhatikan
keragaman identitas lokal.
Beberapa keyakinan tentang desentralisasi dan demokrasi lokal bisa
dikemukakan di sini. Pertama, nagari dapat dipahami dengan kerangka
pemerintahan sendiri yang berbasis (self-governing community). Konsep
ini menggambarkan bahwa nagari adalah sebuah republik kecil, sebuah
formasi pemerintahan otonom yang melekat pada nagari sejak lama.
Artinya nagari mempunyai otonomi (kemandirian) dalam membangun
organisasi kekuasaan dan pemerintahan sendiri, keleluasaan mengambil
keputusan lokal, mengelola pemerintahan sehari-hari secara mandiri,
mengelola sumberdaya lokal sendiri, mengelola interaksi sosial,
mempunyai pola pengelolaan konflik dan sistem peradilan sendiri.
Self-governing community, pada prinsipnya, telah lama hidup sebelum
nagari diintegrasikan ke dalam negara, yang dikerangkai dengan aturan
(hukum) adat. Mengikuti hukum nasional, self-governing community
berarti sebagai bentuk kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai hak
dan kewenangan sesuai dengan asal-usulnya.
Kedua, ketika nagari sudah masuk ke dalam formasi besar negara-bangsa
Indonesia, maka konsep subsidiarity sangat penting untuk memaknai
ulang keberadaan nagari. Nagari sekarang berbeda dengan nagari dulu.
Nagari dulu sangat otonom, mempunyai self-governing community bagaikan
republik kecil yang terbebas dari kekuasaan pusat. Nagari sekarang
tidak sepenuhnya otonom dari struktur negara. Struktur negara yang
hirarkhis (dari pemerintah nasional, Propinsi Sumatera Barat dan
Kabupaten) telah melakukan desentralisasi kekuasaan, kewenangan dan
sumberdaya pada nagari. Dengan kalimat lain, otonomi nagari sekarang
adalah pemberian negara. Karena itu, untuk membangkitkan
(revitalisasi) semangat republik kecil , konsep subsidiarity adalah
jawabannya. Sebagai sebuah prinsip politik, subsidiarity bukan sekadar
berbicara tentang pembagian kewenangan ke unit pemerintahan yang lebih
rendah, melainkan berbicara tentang pengambilan keputusan dan
penggunaan kewenangan secara mandiri oleh unit pemerintahan atau
komunitas yang paling rendah (Andreas Follesdal, 1999). Lokalisasi
keputusan dan kewenangan pada pemerintahan terendah ini membutuhkan
jaminan legal dan fasilitasi dari struktur pemerintahan yang lebih
tinggi. Kalau subsidiarity berjalan, maka nagari dalam beberapa hal
-- tidak perlu lagi mohon petunjuk atau menunggu Perda dari
Kabupaten.
Ketiga, demokrasi ala Minangkabau bisa dipahami secara lebih tepat
dengan menggunakan demokrasi komunitarian (komunitas) ketimbang
demokrasi liberal ala Barat. Demokrasi liberal Barat menghendaki
kompetisi, kebebasan individu, pemilihan secara langsung melalui
voting, dan seterusnya. Sementara demokrasi komunitarian menonjolkan
kebaikan bersama di tingkat komunitas, kerjasama, pengambilan
keputusan melalui musyawarah, dan lain-lain. Secara
historis-sosiologis, nagari mempunyai tradisi demokrasi komunitarian
yang bersendikan adat dan syarak, tetapi sekarang unsur-unsur
demokrasi liberal Barat telah masuk ke dalamnya. Bagaimana kita
menjembatani perbedaan tradisi itu?
Keempat, demokrasi tidak sekadar berbicara tentang aturan main dan
prosedur pengelolaan kekuasaan (misalnya aturan tentang Trias
Politica), tetapi juga berbicara tentang masyarakat sipil (civil
society) dan pluralisme (terbuka, toleran, inklusif, nondiskriminatif,
dll).
Konteks Nagari
Nagari adalah lambang mikrokosmik dari sebuah tatanan makrokosmik yang
lebih luas (Mohtar Naim, 1990). Ia adalah sebuah republik kecil yang
mempunyai pemerintahan sendiri secara otonom dan berbasis pada
masyarakat (self-governing community). Sebagai sebuah republik
kecil , nagari mempunyai perangkat pemerintahan demokratis: unsur
legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Nagari, secara antropologis,
merupakan kesatuan holistik bagi berbagai perangkat tatanan
sosial-budaya. Ikatan bernagari di Minangkabau, dulu, bukan saja
primordial-konsanguinal (ikatan darah dan kekerabatan adat) sifatnya,
tetapi juga struktural fungsional dalam artian teritorial-pemerintahan
yang efektif. Karena itu, nagari mempunyai kaitan ke atas; ke Luhak
dan ke Alam, dan kaitan ke samping antara sesama nagari, terutama
adalah kaitan emosional. Sistem otonom seperti ini adalah cirikhas
masyarakat bersuku (tribal society) demi kepentingan mempertahankan
diri dan pelestarian nilai-nilai masing-masing nagari, yang fokusnya
adalah keragaman. Ikatan Luhak dan Alam adalah ikatan totemis dan
kosmologis yang mempertemukan antara nagari-nagari itu dan mengikatnya
menjadi kesatuan-kesatuan emosional spiritual. Masyarakat Minang
secara sadar membedakan antara kesatuan-teritorial-konsanguinal dalam
bentuk republik nagari-nagari dengan kesatuan-totemis-kosmologis.
Sebagai unit pemerintahan otonom, setiap nagari adalah lembaga yang
melaksanakan kekuasaan pemerintahan melalui Kerapatan Adat yang
berfungsi sekaligus sebagai badan eksekutif, legislatif, dan
yudikatif. Di dalam Kerapatan Adat berkumpul para ninik mamak yang
mewakili kaumnya dan secara musyawarah mufakat melaksanakan pemilihan
Wali Nagari, melakukan peradilan atas anggotanya dan menetapkan
peraturan demi kepentingan anak Nagari. Suasana demokratis dan
egaliter selalu mewarnai hubungan pemimpin dengan masyarakat, baik di
dalam menyelenggarakan pemerintahan maupun dalam urusan hukum adat.
Akan tetapi cerita tentang republik kecil sudah hampir hilang ketika
terjadi proses negara masuk ke nagari dan nagari dimasukkan ke negara,
sejak kolonialisme hingga Indonesia modern. Di zaman kolonialisme,
nagari sebagian besar dimasukkan ke dalam sistem birokrasi Belanda dan
ekonomi politik kolonial, sebagai bentuk kekuasaan tidak langsung
(indirect rule) yang paling rendah. Selama kekuasaan mereka,
pemerintah Belanda secara berulang-ulang mencampuri dan mengubah
organisasi politik nagari.
Intervensi pemerintah dalam nagari berlanjut pada era Indonesia modern
pasca kemerdekaan. Pada tahun 1970-an, Pemerintah Indonesia mulai
meyeragamkan pluralitas hukum, menkonsolidasi peraturan memusat dan
membakukan perbedaan dalam pemerintahan lokal daerah. Model desa Jawa
sebagai unit pemerintahan lokal paling rendah menjadi patokan seluruh
Indonesia di bawah UU No. 5/1979. Di Minangkabau, ini dilaksanakan
secara efektif pada tahun 1983. Desa pertama-tama didasarkan jorong,
sebuah subdivisi nagari. Di Minangkabau ini berarti nagari dipecah ke
dalam beberapa desa: 543 nagari di Sumatera Barat (termasuk Kepulauan
Mentawai) menjadi 3516 desa. Alasan pemakaian yang mudah secara
relatif struktur baru ini adalah bahwa UU tersebut memberikan uang
bantuan desa ke setiap desa, dengan mengabaikan ukuran atau
penduduknya.
Dengan pelaksanaan UU No. 5/1979, nagari telah berhenti menjadi suatu
unit administratif yang resmi. Namun, sebuah Perda tahun 1983
mengijinkan nagari sebagaii masyarakat hukum adat dan mengakui
Kerapatan Adat Nagari (KAN) sebagai institusi yang mewakili masyarakat
ini. Sejumlah pelaksanaan peraturan memberikan perintah terperinci
bagaimana KAN diangkat menurut adat, dan bagaimana KAN menjalankan
tugas-tugas utamanya: memperkuat nilai-nilai tradisional, menjaga
kesatuan penduduk nagari, mengelola kekayaan dan menyelesaikan
perselisihan masalah-masalah adat. Surat edaran Pengadilan Tinggi
Sumatera Barat menyatakan bahwa perselisihan adat tidak akan diterima
kecuali jika KAN telah memberikan sebuah keputusan. Nagari sebagai
masyarakat hukum adat dan KAN dengan demikian, secara berlawanan asas,
diatur secara formal sebagai institusi dan hukum informal .
Kembali Ke Nagari
Era reformasi pasca kejatuhan Soeharto adalah era kebangkitan
desentralisasi dan demokrasi. Proses yang penuh kegembiraan (eforia)
ini menjadi kesempatan baru bagi sebagian besar masyarakat Sumatera
Barat untuk mewujudkan impiannya, kembali ke nagari. Kembali ke nagari
menjadi tema utama desentralisasi di Sumatera Barat, menyusul
implementasi UU No. 22/1999.
Sebelum PEMILU 1999, wacana kembali ke nagari secara resmi digunakan
oleh Gubernur Sumatera Barat. Sesudah November 1998, sebuah lokakarya
tentang otonomi daerah digelar di Padang. Berpijak penemuan dan
rekomendasi tim, Gubernur mengirimkan pertimbangannya kepada Menteri
Dalam Negeri pada tanggal 7 Desember 1998. Dalam pesannya dia
menyatakan bahwa pembebanan model desa sudah tidak bekerja dengan baik
di Sumatera Barat karena model tersebut tidak sesuai dengan sistem
sosial budaya . Oleh karena itu, Sumatera Barat berkeinginan untuk
mempersiapkan draft UU tentang pemerintahan nagari yang mengakhiri
prinsip penyeragaman dan hendak membangun suatu pemahaman (desa,
nagari) menurut sistem sosial budaya lokal. Sejalan dengan ini,
propinsi ingin kembali ke nagari sebagai unit pemerintah lokal paling
kecil.
Setelah diskusi yang panjang, propinsi mengundangkan Perda No. 9 Tahun
2000, yang menjadi efektif pada bulan Januari 2001. Bahasa perda itu
penuh ditujukan ke adat. Pembukaan (Perda itu) menyatakan bahwa
Sumatera Barat kembali ke pemerintahan nagari, diikuti dengan rumusan
ritual bahwa adat berdasarkan Islam, Islam berdasarkan Al-Qur an;
hukum agama mengatur; adat dipakai; alam adalah guru bagi umat
manusia . Perda itu memberikan rintisan untuk kembali ke nagari dalam
batas-batas wilayah sebelum 1979. Perda itu juga menyebutkan
sumber-sumber daya nagari: pasar, ladang nagari, balai adat, mesjid
dan surau, lahan/sawah, hutan, sungai, kolam, danau dan bagian dari
laut yang dulu merupakan ulayat nagari, bangunan publik dan harta
kekayaan yang bergerak dan harta lainnya. Pemerintah nagari terdiri
dari seorang wali terpilih, sebuah badan legislatif terpilih, sebuah
badan yang terdiri dari wakil-wakil empat kelompok/golongan atau
lebih; yakni ninik mamak, ulama, cerdik pandai, bundo kanduang dan
pemuda.
Peraturan baru itu mengatur sebuah kerangka kerja umum pemerintah
lokal tetapi menyerahkan kewenangan kepada kabupaten, untuk membuat
peraturan sendiri. Legislasi tambahan juga harus memahami urusan
dengan kepulauan Mentawai non-Minangkabau di bawah administrasi
propinsi, dan dengan pertanyaan apakah dan bagaimana kini kotamadya
juga dapat kembali menjadi nagari lagi.
Bupati baru dan DPRD Kabupaten memberikan respons dengan kecepatan dan
antusias yang agak berbeda terhadap perkembangan ini. Di dua
kabupaten, Limapuluh Kota dan Solok, Bupati yang responsif, salah satu
dari anggota pimpinan Asosiasi Lembaga Adat, telah mengambil sejumlah
inisiatif untuk melaksanakan struktur baru itu sesegera mungkin,
meninjau kembali struktur administratif kabupaten mereka dan mendorong
menuju kembali ke sistem nagari. Mereka cepat mengumumkan peraturan
kabupaten mereka dan siap mulai saat Perda menjadi efektif tanggal 1
Januari 2001. Solok adalah yang pertama di bulan Januari 2001, diikuti
oleh Limapuluh Kota tiga bulan kemudian, sedangkan Agam adalah
pengikut terakhir. Mereka telah menempati posisi baru yang lebih
otonom dengan serius. Keduanya menghendaki agar pekerjaan yang jauh
lebih intensif dengan tenaga pembangunan di daerah mereka. Sejalan
dengan otonomi nagari yang lebih besar, mereka telah memprakarsai
kegiatan ekonomi bekerja sama dengan pemerintah lokal. Bupati yang
sama juga secara aktif mempromosikan pelantikan pemimpin adat baru,
agar supaya mempunyai sebuah administrasi nagari yang kuat dan
berpendidikan.
Penutup
Sebagai penutup, saya ingin katakan bahwa kembali ke nagari mungkin
terlalu berlebihan. Yang terjadi sekarang adalah menciptakan kembali
(recreating) nagari, karena struktur nagari tidak lagi seperti
republik kecil di zaman dulu. Format nagari sekarang telah berubah
mengikuti pemikiran, semangat dan perubahan baru; dan yang lebih
penting nagari diatur oleh Propinsi dan Kabupaten. Konsekuensinya,
nagari tidak sepenuhnya otonom, melainkan harus mengikuti regulasi
yang dibuat oleh negara.
Meskipun menciptakan kembali nagari tidak sempurna , tetapi hal itu
telah membangkitkan semangat baru dan merevitalisasi identitas asli
yang dilandasi oleh kegembiraan yang luar biasa (eforia). Tulisan ini
tidak akan memberikan penilaian dini terhadap kejadian setelah
Sumatera Barat kembali ke nagari. Tetapi, yang ingin saya katakan,
bahwa tantangan yang dihadapi oleh nagari mulai saat ini sebenarnya
tidak berbeda dengan tantangan yang dihadapi oleh desa-desa di Jawa.
Dari sektor demokrasi di level nagari, tantangannya adalah
akuntabilitas dan responsivitas pengelola nagari serta partisipasi
masyarakat. Legitimasi kepemimpinan lokal yang selama ini tercerabut
karena dicaplok oleh negara juga menjadi tantangan yang serius. Dari
sektor desentralisasi, nagari bukan saja menghadapi tantangan
desentralisasi keuangan dan distribusi kewenangan, tetapi yang lebih
penting adalah subsidiarity. Di satu sisi subsidiarity mencakup
keberanian dan kemampuan dalam mengambil keputusan sendiri dan
mengelola kewenangan; dan di sisi lain subsidiarity perlu difasilitasi
oleh Provinsi dan Kabupaten. Paling tidak, subsidiarity bisa diawali
dengan melakukan pembagian kewenangan yang jelas dan tidak tumpang
tindih antara nagari, kabupaten dan propinsi.
* Penulis adalah Direktur Eksekutif IRE Yogyakarta
--~--~---------~--~----~------------~-------~--~----~
Berhenti (unsubscribe), kirim email ke: [EMAIL PROTECTED]
Konfigurasi dan Webmail Mailing List: http://groups.google.com/group/RantauNet
Tapi harus mendaftar dulu di: https://www.google.com/accounts/NewAccount dengan
email yang terdaftar di mailing list ini.
-~----------~----~----~----~------~----~------~--~---
