|
Prezado Inagê
muito obrigado por ter respondido à minha
"provocação", pois era esse meu objetivo, uma vez que
são raras as oportunidades em que se pode ler um livro e discutir com o
autor sobre suas idéias.
Eu realmente acredito que não divergimos de fundo, que
temos mais ou menos a mesma idéia sobre o licenciamento ambiental.Mas
há um ponto que eu gostaria de ainda discutir, para aprofundarmos nossas
reflexões. Você fala corretamente que não há o
direito preeestabelecido de poluir e que "neste sentido,
é óbvio que toda a análise de requerimento de
licença ambiental deve ser estudado tecnicamente de maneira a permitir ao
administrador que formule um juízo de valor quanto ao empreendimento e
verifique se o mesmo atende ou não à legislação de
controle ambiental. A decisão administrativa, entretanto,
deverá ser tecnicamente fundamentada" e que assim o administrador
estaria vinculado ao estudo técnico, e que sua decisão deveria se
basear exclusivamente nele, o que tornaria o ato vinculado, sendo
passível inclusive de apreciação judicial. É
exatamente esse ponto que eu gostaria de discutir. Será que o
administrador está vinculado ao EIA? veja, au acredito que ele
logicamente estará vinculado aos resultados técnicos do estudo, ou
seja, não pode despreza-los ou contraria-los ao tomar sua decisão.
Porém eu entendo, ao contrário de muita gente - e não sei
se você está dentre estas-, principalmente de técnicos que
trabalham com avaliação de impacto, que a decisão sobre a
possibilidade ou não do empreendimento não se encontra no EIA, que
é um documento eminientemente técnico. O estudo serve para
levantar elementos que vão auxiliar na convicção do
órgão licenciador, e é essencial para que esta seja
arrazoada; mas de maneira alguma vejo a decisão administrativa como
técnica, pois é essencialmente política. Me
explico.
Eu vejo o licenciamento como o momento em que a sociedade deve
- ou deveria- refletir e decidir sobre qual desenvolvimento deseja, sobre o que
ainda está disposta a suportar. E isso varia de local a local, de
comunidade a comunidade. Dessa forma, uma empresa x tem como subproduto
indesejável de sua pordução uma certa quantidade de
dejetos. Digamos que esses dejetos são em qualidade e quantidade tal que
estão dentro dos padrões legais. Se a decisão
administrativa fosse exclusivamente técnica, ela deveria apenas exigir
garantias de que esse padrão vai ser seguido e, no máximo, que a
empresa se comprometeria a estar sempre melhorando ou buscando melhorar seus
padrões; mas a decisão final; deveria ser sempre a outorga da
licença. Mas eu acredito que uma empresa desse porte, mesmo que dentro
das especificações legais, vai ter um impacto em Bauru e outro em
Aracaju. Pode ser que a comunidade da primeira cidade não queira ver uma
empresa dessas poluindo seu rio, ou sujando seu ar, mesmo que essas
emissões estejam dentro de parâmetros aceitáveis e
suportáveis. A cidade pode querer outro tipo de atividade
econômica, que polua menos ou de outra forma. Agora, pode ser que em
Aracaju essa empresa seja aceita, pois eles precisam dela e o local em que ela
vai se instalar não vai afetar a vida da comunidade da maneira que
afetaria em Bauru. E como a sociedade pode dizer que quer ou não o
empreendimento?: através do licenciamento ambiental. Dessa forma, a
decisão administrativa deve se basear no EIA, pois é ele que vai
trazer elementos para que haja a AIA. Mas não vai ser esse documento que
vai dizer se a obra deve ou não ser aprovada - embora isso
aconteça em muitos dos EIAs a que eu já tive acesso- pois essa
não é uma decisão técnica em sentido estrito, mas
política, no mais amplo sentido - e afastando sua conotação
pejorativa- pois vai ter de levar em conta interesses conflitantes,
opiniões diversas,e , por fim, tentar traduzir da melhor maneira
possível o interesse geral da comunidade a que o empreendimento afetaria.
Assim, é claro que se a legislação
determina um grau máximo de poluição, o órgão
licenciador não pode desprezar os estudos que apontam que esses
padrões serão superados. Nesse momento a vinculação
administrativa é total. Mas pode ser que, mesmo que o impacto ambiental
do projeto seja em abstrato aceitável, em concreto, ou seja, quando se
define o local e as circunstâncias do mesmo, ele seja afastado. E isso
só pode ser fruto de uma decisão política, ou, como querem
os administrativistas, discricionária. Por isso entendo que, nesses
casos, devemos pensar se há ou não a possibilidade do
judiciário analisar e/ou reverter a decisão. Se eu fosse um
administrativista ou constitucionalista clássico, eu diria que não
há essa possiblidade. Mas essa é outra
questão...
não sei se fui claro o bastante, mas a questão
que eu queria ouvir sua opinião - e de quantos mais quiserem opinar
-é se no momento do licenciamento devem ser levadas em
consideração questões externas ao EIA e às
previsões legais, ou seja, se a sociedade pode negar um empreendimento
que a priori é legal. Gostaria de mais uma vez reafirmar que não
pretendo com isso arrumar argumentos para "congelar" o desenvolvimento
econômico, inviabilizando empreendimentos, mas apenas de apontar a
possibilidade de isso ocorrer em certos casos especiais.
obrigado pela atenção
abraço
Raul
Prezado Raul
Somente agora, depois de quase sanados os efeitos do
incêndio da TELEMAR é que meu acesso a internet está
sendo possível; daí a demora nesta mensagem.
Em primeiro lugar fico muito satisfeito que tenha lido e
se dado ao trabalho de criticar minha monografia.
Quanto à aparente divergência de
opiniões, me parece que ela não é tão grave,
pois chegamos ambos à mesma conclusão de que há casos
em que a licença pode, e em alguns deve, ser negada.
No meu entender a licença ambiental é uma
licença administrativa, uma vez que sua expedição
é um ato administrativo. Entretanto é uma licença
sui generis, apesar de ter praticamente todas as
características da licença estuda no Direito Administrativo,
é informada pelos princípios do Direito Ambiental, dentre os
quais, p.ex. o princípio da precaução.
Exatamente por isso é obrigatoriamente emitida a
termo, o que já é uma característica que a diferencia
da licença de construção, da qual guarda muita
semelhança.
Como a Constituição garante à
todos a usufruição de um "meio ambiente
ecologicamente equilibrado" e encarregou o Poder Público de
zelar pela efetivação deste direito difuso, não
há dúvida que existirá sempre um certo juízo de
valor sobre as conseqüências ambientais e sociais de um projeto
submetido ao licenciamento.
Isto, porém, não torna o ato administrativo
em discricionário. Como se sabe, nenhum ato administrativo,
mesmo os chamados vinculados, está livre de uma certa dose de
arbítrio. Apenas nos atos vinculados sua latitude é
muito menor, pois não está em jogo nem a
"oportunidade" nem a "conveniência
administrativa", e o administrador está jungido estreitamente
aos ditames legais que regulam a espécie, que bitolam e limitam seu
campo de decisão.
A Constituição garante o direito de
propriedade, limitado porém, ao atendimento de sua
função social, na qual se inclui a conservação
ambiental. Portanto, nenhum empreendimento ou atividade
poderá prejudicar ou por em grave risco o equilíbrio
ecológico. Assim, antes de emitir ou negar um alvará de
licença, o administrador tem o dever funcional de conhecer e
aquilatar a influência que determinada obra ou atividade
exercerá sobre o meio ambiente.
Neste sentido, é óbvio que toda a
análise de um requerimento de licença ambiental sofre uma
avaliação de seu impacto ambiental, que terá maior ou
menor profundidade consoante o caso concreto. Em alguns casos, a
maioria, esta análise depende apenas dos conhecimentos dos analistas
quer sobre o meio ambiente em que se localizará, como sobre a
própria atividade. Em outros casos já são
necessários estudos mais profundos e complexos. Entretanto,
é claro que antes de conceder ou negar um pedido de licença,
deverá haver análise dos impactos ambientais positivos ou
negativos que o empreendimento é capaz de causar.
Neste sentido, é óbvio que toda a
análise de requerimento de licença ambiental deve ser estudado
tecnicamente de maneira a permitir ao administrador que formule um
juízo de valor quanto ao empreendimento e verifique se o mesmo atende
ou não à legislação de controle ambiental.
A decisão administrativa, entretanto, deverá ser tecnicamente
fundamentada. Ela, necessariamente terá que ser motivada,
não se admitindo argumentos vagos ou de conveniência ou
oportunidade administrativa. Estas decisões estão
submissas ao crivo do judiciário, que entra a fundo no mérito
da decisão, o que não aconteceria se o ato fosse
discricionário (p.ex. autorização).
Desta forma eu não tenho qualquer dúvida em
afirmar que se trata de um ato administrativo vinculado, só podendo a
vontade do empreendedor em executar o seu empreendimento ser frustada pela
comprovação que ele é danoso e que suas
conseqüências negativas não podem ser evitadas ou contidas
em um nível suportável para o meio ambiente.
Neste caso é óbvio que o empreendedor
não tem o direito per estabelecido de implantar o seu
empreendimento. Não se trata, portanto da
frustração de um direito, mas apenas de uma vontade, de
uma reivindicação. Ninguém tem direito a causar
dano ao meio ambiente ou à saúde pública.
É um direito impossível de ser adquirido, mesmo através
do licenciamento. A licença ambiental não tem o
condão de transformar o ilícito em lícito, nem de
outorgar a quem quer que seja direito ao arrepio da lei.
Portanto, uma licença outorgada nestas
condições é anulável administrativamente ou
perante o judiciário.
O limite do ato administrativo de licenciamento não
é a verificação se tal ou qual projeto "serve ao
interesse público", mas apenas se ele prejudica o
equilíbrio ecológico que é direito de
todos.
Evidentemente isto somente poderá ser constatado
pela avaliação do impacto ambiental (positivo ou negativo) que
ele é capaz de causar. Isto é possível com a
aplicação dos métodos de AIA, internacionalmente
consagrados e extremamente bem desenvolvidos no Brasil.
Mesmo o chamado "estudo de impacto ambiental"
EIA, deve empregar estes métodos de AIA, elevados à
instrumento da PNMA pela Lei n° 6.938/81. Entretanto, como visto,
mesmo nos casos em que a legislação não exige a
elaboração do EIA tal como regulamentado pela
Resolução CONAMA n° 001/86, estes métodos
são utilizados pelo corpo técnico dos órgãos de
controle ambiental para que possam emitir e fundamentar seus pareceres, que
bitolam e condicionam a decisão administrativa.
Assim não se pode falar em discricionaridade, o ato
administrativo é estreitamente bitolado pelos pareceres
técnicos e pela legislação, estando sujeitos ao crivo
do judiciário. Não se pode perder de vista que
tudo isto é feito exatamente para verificar-se a existência ou
não do direito do empreendedor em executar o
empreendimento proposto.
Parece evidente que, na forma da legislação,
é exatamente a LP que é o foro próprio desta
discussão, pois ela não só precede qualquer
intervenção física sobre o meio ambiente, como define a
localização do empreendimento e dita as condicionantes para
sua instalação e operação.
Assim a sua convicção de que é
possível dizer não à determinados empreendimentos
é correta. Sempre deverá ser negada licença a
empreendimento que cause ou perigue de causar substancial dano
socioambiental, pois neste caso ao empreendedor falece o direito de
executá-lo, como acima visto.
Um grande abraço
do
Inagê
|
