Dear Miliser yang budiman,
Tulisan berikut ini sebenarnya merupakan kelanjutan tulisan saya sebelumnya
tentang Jafung "Bendahara", Kemandirian dan Profesionalitas. Saya mohon maaf
karena baru mempostingnya hari ini, jauh lebih lama dari waktu yang telah saya
janjikan. Semoga bermanfaat.
Salam,
budisan
JFPP DAN PENGELOLA PERBENDAHARAAN YANG PROFESIONAL
Banyak cara untuk menciptakan pegawai yang profesional di bidang
perbendaharaan. Tulisan ini akan mencoba mengupas sejauhmana JFPP (Jabatan
Fungsional Pengelola Perbendaharaan) akan mampu menjadi sarana yang efektif
dalam rangka menciptakan pegawai pengelola perbendaharaan yang profesional.
Sebelum melakukan analisis, kita perlu mengetahui terlebih dahulu (1) apa itu
JFPP dan (2) bagaimana ciri-ciri pengelola perbendaharaan yang profesional.
Selanjutnya, kita akan melihat sejauhmana ciri dan persyaratan untuk menjadi
pegawai pengelola perbendaharaan yang professional tersebut dapat dipenuhi oleh
JFPP. Sebagai pembanding, kita juga akan melihat sejauhmana peran jabatan
struktural dalam upaya meningkatkan profesionalitas kerja di bidang
perbendaharaan.
Apa itu JFPP?
Sebagaimana tersebut dalam dokumen Naskah Akademis JFPP, pembentukan JFPP
dimaksudkan sebagai wadah pengembangan profesi dalam bentuk jabatan fungsional
yang bertujuan untuk (1) untuk meningkatkan profesionalisme, motivasi, serta
efektivitas dan efisiensi kerja dalam pelaksanaan tugas perbendaharaan, dan (2)
menjadikan “manajemen keuangan pemerintah” sebagai spesialisasi. JFPP
diharapkan dapat memberikan “kesempatan karier yang lebih luas dan pasti
melalui prestasi kerja yang diukur berdasarkan tingkat kompetensi, pengetahuan,
dan pengalaman di bidang perbendaharaan”. Kegiatan-kegiatan JFPP meliputi
fungsi ”pelaksanaan anggaran” (penyusunan, revisi, dan penarikan pagu DIPA),
pengelolaan kas, pengelolaan utang, pengelolaan piutang, pengelolaan barang
(aset kekayaan), dan pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran (akuntansi dan
laporan keuangan). Sedangkan ruang lingkup kegiatannya meliputi
instansi-instansi di pemerintah pusat dan pemerintah
daerah, baik sebagai Kuasa Pengguna Anggaran/Barang maupun sebagai Kuasa
BUN/D.
Untuk diketahui bahwa hingga saat ini JFPP, dalam pengertian sebuah jabatan
fungsional di bidang perbendaharaan dengan cakupan kegiatan sebagaimana
tersebut di atas, belum berhasil dibentuk. Berdasarkan hasil survei pembentukan
JFPP, yang dilakukan oleh tim teknis yang melibatkan pegawai Kementerian PAN
dan BKN, menunjukkan bahwa ruang lingkup kegiatan perbendaharaan yang mempunyai
peluang paling besar untuk dibentuk jabatan fungsional adalah fungsi
pelaksanaan anggaran dan fungsi akuntansi dan laporan keuangan pada instansi
pemerintah pusat. Berdasarkan hasil survei ulang pembentukan JFPP pada kedua
fungsi tersebut yang dilakukan pada pertengahan akhir tahun 2007 menunjukkan
bahwa ternyata hanya fungsi akuntansi dan laporan keuangan pada instansi Ditjen
Perbendaharaan (selanjutnya disebut sebagai jabatan fungsional Analis Laporan
Keuangan) yang telah layak dan memenuhi syarat untuk dibentuk jabatan
fungsional. Dalam tulisan ini yang dimaksud dengan
pengertian JFPP tidak harus jabatan fungsional yang meliputi keenam fungsi
sebagaimana konsep awal JFPP, melainkan dapat hanya meliputi satu fungsi
perbendaharaan secara parsial seperti halnya jabatan fungsional Analis Laporan
Keuangan.
Untuk mengenal lebih jauh apa itu JFPP, kita perlu mengetahui ide dan konsep
jabatan fungsional yang mulai diaplikasikan di Indonesia sekitar tahun 1980-an
dan konon hanya diadopsi (oleh PNS) di Indonesia. Undang-undang kepegawaian
yang berlaku di Indonesia (UU No.8/1974 sebagaimana telah diubah dengan UU
No.43/1999) menyebutkan bahwa tersedia dua jenis pilihan karier bagi seorang
PNS, jenjang karier jabatan struktural dan jenjang karier jabatan fungsional.
Perbedaan antara kedua jenis jabatan karier tersebut dapat dilihat antara lain
pada (1) sifat pekerjaan, (2) pembagian tugas, (3) jenjang jabatan, dan (4)
penilaian kinerjanya.
Dilihat dari sifat pekerjaannya, mereka yang menduduki jabatan struktural
mempunyai tanggungjawab yang sifatnya kolektif/tim dan lebih berorientasi pada
kepentingan tim/organisasi. Sementara itu mereka yang menduduki jabatan
fungsional mempunyai tanggungjawab pekerjaan yang lebih bersifat individual
(mandiri) dan lebih berorientasi pada penyelesaian pekerjaan perorangan.
Pegawai dalam jabatan struktural dapat dikelompokkan kedalam pegawai yang
menduduki jabatan eselon (manajerial) dan pegawai pelaksana. Kalau pembagian
tugas para pelaksana pada jabatan struktural biasanya ditetapkan secara
fleksibel tergantung pada kebutuhan unit kerja yang bersangkutan dan jumlah
tenaga kerja yang tersedia, maka pembagian tugas/kegiatan untuk para pegawai
dalam jabatan fungsional ditetapkan secara vertikal berdasarkan jenjang
jabatannya, dimana masing-masing kegiatan tersebut mempunyai bobot nilai kredit
yang telah ditetapkan dalam suatu peraturan Menteri PAN.
Berbeda dengan jenjang jabatan dalam jabatan struktural yang terdiri dari
jabatan Pelaksana, Eselon V, Eselon IV, Eselon III, Eselon II dan Eselon I,
jenjang jabatan dalam jabatan fungsional saat ini dapat dikelompokkan ke dalam
jenjang jabatan tingkat Terampil (Pelaksana Pemula, Pelaksana, Pelaksana
Lanjutan dan Penyelia) dan jenjang jabatan tingkat Ahli (Pertama, Muda, Madya
dan Utama). Dalam jabatan struktural hanya mereka yang menduduki jabatan Eselon
(VA sd IA) yang berhak mendapatkan tunjangan jabatan struktural yang jumlahnya
ditetapkan sama untuk jenjang jabatan Eselon yang sama (lihat PP No. 26 Tahun
2007, terlampir). Sedangkan dalam jabatan fungsional semua pegawai berhak
mendapatkan tunjangan jabatan fungsional yang jumlahnya bisa berbeda untuk
masing-masing jenjang jabatan tergantung pada jenis jabatan fungsionalnya.
Sebagai contoh, tunjangan jabatan fungsional bagi mereka yang berada pada
jenjang Ahli Madya (golongan ruang IV/a sd IV/c) pada
saat ini (Desember 2008) untuk Peneliti Rp. 1.200.000, Auditor Rp. 900.000,
dan Penghulu Rp. 500.000.
Perbedaan lainnya antara jabatan struktural dan jabatan fungsional dapat
dilihat dari sisi penilaian kinerjanya. Sebagaimana kita ketahui, kinerja utama
seorang pejabat fungsional dapat dilihat dari nilai akumulasi angka kredit yang
telah berhasil dikumpulkannya. Seorang pejabat fungsional dapat diangkat ke
jenjang jabatan setingkat lebih tinggi apabila, antara lain, ia telah
mendapatkan jumlah angka kredit minimal yang dipersyaratkan untuk jenjang
jabatan tersebut. Untuk kenaikan ke jenjang jabatan tingkat Ahli, selain harus
mendapatkan jumlah angka kredit minimal yang dibutuhkan mereka juga harus
mempunyai sertifikat lulus pendidikan strata satu (S1).
Harus diakui bahwa penilaian kinerja dengan menggunakan angka kredit tersebut
pada prinsipnya lebih baik dari penilaian kinerja yang hanya menggunakan DP3
(Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan) yang hingga saat ini pada umumnya
masih digunakan sebagai acuan dalam penilaian kinerja para pejabat struktural.
Meskipun demikian, penilaian kinerja berdasarkan angka kredit tersebut memiliki
kelemahan karena ia hanya menekankan pada aspek “aktivitas melaksanakan
kegiatan (yang memiliki bobot nilai angka kredit)” dan mengabaikan (tidak
memasukkan) unsur “kualitas pekerjaan” dalam penilaian kinerjanya. Selain itu,
ia juga mengabaikan unsur “pencapaian target kinerja (organisasi)” dalam
penilaian kinerjanya. Akibatnya, bukan tidak mungkin terjadi kinerja (nilai
angka kredit) pejabat fungsional secara perorangan sangat baik tetapi tidak
memberikan kontribusi secara berarti pada peningkatan kinerja organisasi.
Kelemahan lain yang sering dijumpai pada penilaian kinerja berdasarkan angka
kredit adalah tingkat ketergantungannya yang sangat tinggi pada “stok
pekerjaan” yang tersedia pada unit kerja dimana pejabat fungsional tersebut
bekerja. Mereka yang ditugaskan pada unit kerja yang beban pekerjaannya sangat
rendah, misalnya pada unit pelayanan yang berlokasi di daerah terpencil, pada
umumnya merasa dirugikan karena mereka seringkali mengalami kesulitan untuk
mengumpulkan jumlah angka kredit yang dibutuhkan untuk kenaikan pangkat normal
(4 tahun) sebagaimana yang bisa dinikmati oleh mereka yang berada pada jenjang
karir struktural. Sebaliknya, mereka yang ditugaskan pada unit kerja yang beban
pekerjaannya sangat tinggi, misalnya pada unit kerja di kantor pusat, juga
merasa dirugikan karena kebijakan instansi mereka (misal pembatasan kenaikan
pangkat minimal 3 tahun) kadang menghalangi mereka untuk mendapatkan kenaikan
pangkat yang lebih cepat (misal 2 tahun)
walaupun persyaratan jumlah angka kredit yang dibutuhkan sebenarnya telah
dipenuhi.
Dalam sebuah pertemuan dengan sejumlah pegawai BPPK Depkeu beberapa waktu lalu,
saya mendapatkan informasi tentang beberapa pejabat fungsional Widyaiswara
tingkat Ahli Utama pada instansi BPPK Depkeu yang diberhentikan dari jabatan
fungsional karena gagal mengumpulkan jumlah angka kredit minimal yang
dibutuhkan untuk dapat bertahan dalam jabatan fungsional Widyaiswara. Konon,
menurut seorang pegawai BPPK Depkeu, kegagalan mereka untuk mengumpukan jumlah
angka kredit yang dibutuhkan tersebut disebabkan oleh kelemahan sistem
penilaian kinerja Widyaiswara yang ditetapkan oleh Menteri PAN yang tidak
memberikan nilai angka kredit kepada Widyaiswara Ahli Utama yang melakukan
kegiatan-kegiatan porsi Widyaiswara Ahli Muda dan porsi Widyaiswara untuk
jenjang-jenjang dibawahnya. Dengan kata lain, instansi BPPK Depkeu membutuhkan
tenaga mereka dan menugaskan mereka untuk mengajar para mahasiswa program
diploma 2/3, tetapi sistem penilaian kinerja Widyaiswara yang
ditetapkan oleh Menteri PAN nampaknya tidak cukup “luwes” untuk mengakui
kegiatan mereka tersebut sebagai prestasi kerja.
Sebenarnya Kementerian PAN telah mengetahui beberapa kelemahan penilaian
kinerja berdasarkan angka kredit sebagaimana yang telah disampaikan tersebut di
atas. Sudah sejak lama Kementerian PAN berusaha menyusun konsep penilaian
kinerja PNS yang baru, termasuk mencoba penggunaan Balanced Scorecard untuk
keperluan manajemen kinerja di lingkungan PNS. Untuk diketahui bahwa beberapa
negara maju, termasuk Korea Selatan, telah berhasil menerapkan penggunaan
Balanced Scorecard di lingkungan PNS. Di Indonesia, KPK (Komite Pemberantasan
Korupsi) juga telah berhasil menggunakan Balanced Scorecard. Meskipun
demikian, satu hal yang perlu dicatat adalah bahwa apa yang berhasil
dilaksanakan oleh KPK belum tentu berhasil dilaksanakan oleh instansi
pemerintah lainnya.
Setelah mengetahui apa itu JFPP dan gambaran umum tentang jabatan fungsional,
termasuk perbedaannya dibandingkan dengan jabatan struktural, sekarang mari
kita lihat apa ciri-ciri utama pegawai yang profesional dan sejauhmana jabatan
fungsional (JFPP) atau jabatan struktural dapat merupakan sarana yang efektif
untuk mewujudkan pengelola perbendaharaan yang profesional.
Pengelola Perbendaharaan yang Profesional
Dari beberapa sumber referensi yang bisa diperoleh melalui internet, kita bisa
mendapatkan informasi bahwa ciri-ciri utama pegawai yang profesional adalah (1)
ahli atau kompeten dalam bidang tugasnya, (2) berorientasi pada
pencapaian/peningkatan kinerja untuk kepentingan stakeholders (organisasi
dan/atau masyarakat) yang dilayani, dan (3) berpedoman pada kode etik profesi
yang antara lain mengatur tentang apa yang harus mereka lakukan dan apa yang
tidak boleh mereka lakukan. Dengan kata lain, untuk menjadi seorang pegawai
pengelola perbendaharaan yang profesional ia harus mampu
memperlihatkan/membuktikan kompetensinya di bidang perbendaharaan, komitmennya
terhadap pencapaian kinerja di bidang perbendaharaan, dan kepatuhannya pada
kode etik profesi yang berlaku bagi pengelola perbendaharaan.
Satu hal yang perlu ditekankan di sini adalah bahwa sesungguhnya tuntutan kerja
secara profesional tersebut berlaku bagi semua PNS, baik mereka yang berada
pada jabatan fungsional maupun mereka yang berada pada jabatan struktural.
Oleh karena itu, ketiga ciri utama pegawai yang profesional tersebut di atas
harus dimiliki oleh kedua kelompok PNS tersebut.
Kompetensi (Keterampilan dan Keahlian)
Sebagaimana telah disebutkan dimuka bahwa tingkat profesionalisme kerja seorang
pegawai dapat dilihat, antara lain, dari sejauhmana tingkat kompetensinya.
Kompetensi dapat dibedakan antara kompetensi keras (hard competency) dan
kompetensi lunak (soft competency). Kompetensi keras pada umumnya dibutuhkan
pada pekerjaan atau jabatan yang bersifat teknis dan relatif mudah dipelajari,
baik pada lembaga pendidikan formal (misal, manajemen kas) maupun non-formal
(misal, kursus bahasa asing). Sedangkan kompetensi lunak pada umumnya
dibutuhkan pada pekerjaan atau jabatan yang lebih tinggi dalam
manajemen/organisasi (misal, jabatan manajerial dan jabatan staf ahli) dan
biasanya dipelajari melalui program pendidikan dan pelatihan (misal, diklat
kepemimpinan dan diklat berbasis kompetensi), workshop dan seminar.
Berdasarkan peta kompetensi pegawai yang dibutuhkan oleh organisasi sebagaimana
diuraikan tersebut di atas, kompetensi lunak yang bersifat manajerial merupakan
domain yang harus dimiliki oleh setiap pegawai yang menduduki jabatan eselon
pada jabatan struktural. Kompetensi lunak yang bersifat non-manajerial (misal:
kemampuan visioning, inovasi dan analisis penyelesaian masalah) sangat
diperlukan oleh para pejabat eselon/struktural pada level atas (eselon III
keatas) dan para staf ahli yang sebagian mungkin merupakan pejabat fungsional.
Mengacu pada tiga kelompok kompetensi (Thinking, Working dan Relating) yang
terdapat dalam kamus kompetensi Departemen Keuangan (terlampir), nampaknya
kelompok kompetensi Working dan Relating lebih banyak dibutuhkan oleh para
pejabat eselon/struktural dan kelompok kompetensi Thinking pada umumnya lebih
dibutuhkan oleh staf ahli atau pejabat fungsional tingkat ahli. Sedangkan
kompetensi keras pada umumnya dibutuhkan oleh
setiap pegawai, baik yang berada pada jabatan struktural maupun yang berada
pada jabatan fungsional, sesuai dengan bidang tugasnya (misal: pengelolaan kas
dan pembuatan program aplikasi).
Berdasarkan penjelasan tersebut di atas dapat disimpulkan bahwa kompetensi yang
bersifat spesialisasi (individual) maupun yang bersifat manajerial (kolaborasi
tim), masing-masing diperlukan untuk peningkatan kinerja dan pengembangan
organisasi. Kompetensi yang bersifat spesialisasi diharapkan dapat memberikan
kontribusi dalam bentuk pengetahuan yang mendalam, analisis penyelesaian
masalah, dan pemikiran ke arah perubahan. Sedangkan kompetensi yang bersifat
manajerial diharapkan mampu memberikan kontribusi dalam bentuk pemanfaatan SDM
dan networking, termasuk kerjasama dengan para staf ahli yang mempunyai
keahlian spesifik, untuk keperluan peningkatan kinerja dan pengembangan
organisasi. Hal lain yang perlu ditekankan di sini adalah bahwa keberhasilan
program pengembangan kompetensi (peningkatan profesionalitas) sama sekali tidak
tergantung pada apakah program pengembangan kompetensi tersebut ditujukan
kepada pejabat fungsional atau pejabat struktural,
melainkan tergantung pada sejauhmana program tersebut mampu mengidentifikasi
peta permasalahan kompetensi pegawai pada unit kerja tersebut dan sejauhmana ia
mampu memberikan solusi yang efektif untuk mengatasi permasalahan kompetensi
tersebut.
Orientasi pada Pencapaian dan Peningkatan Kinerja
Ciri utama pegawai profesional berikutnya adalah berorientasi pada pencapaian
dan peningkatan kinerja untuk kepentingan organisasi dan masyarakat yang
dilayaninya. Dalam beberapa kasus sikap yang berorientasi pada peningkatan
kinerja tersebut lebih merupakan sifat bawaan dari pegawai yang bersangkutan.
Namun sejalan dengan perkembangan manajemen SDM modern, pembentukan sikap
pegawai yang berorientasi pada kinerja tersebut dapat dikondisikan atau
dikembangkan melalui pengaturan manajemen kinerja yang dilengkapi, antara lain,
dengan sistem penilaian kinerja yang obyektif, sistem pengawasan pegawai yang
efektif, dan pelaksanaan mekanisme reward and punishment yang konsisten.
Sebagaimana telah disebutkan dimuka bahwa salah satu keunggulan jabatan
fungsional dibandingkan dengan jabatan struktural pada umumnya adalah
tersedianya sistem penilaian kinerja berupa angka kredit yang digunakan sebagai
acuan prestasi kerja dan sekaligus juga sebagai bahan pertimbangan untuk
kenaikan pangkat/jabatan bagi pejabat fungsional. Penilaian kinerja berdasarkan
angka kredit tersebut mampu memberikan motivasi kepada para pejabat fungsional
untuk meningkatkan aktivitas kerjanya dalam rangka penyelesaian tugas.
Bandingkan, misalnya, dengan para pegawai/pelaksana dalam jabatan struktural
yang pada umumnya hanya mengandalkan penilaian kinerja berdasarkan DP3, yang
setiap empat tahun sekali dinaikkan pangkatnya, dan yang secara sinis
seringkali diplesetkan sebagai menganut azas PGPS (Pintar Goblok Penghasilan
Sama).
Meskipun demikian, sebagaimana telah disebutkan dimuka, terdapat beberapa
kelemahan pada sistem penilaian kinerja berdasarkan angka kredit yang berlaku
pada jabatan fungsional, antara lain adalah (1) mengabaikan aspek kualitas
pekerjaan (produk kegiatan), (2) tidak mengkaitkannya dengan pencapaian target
kinerja organisasi, dan (3) aturan penilaian kinerjanya (kegiatan dan bobot
angka kreditnya) ditetapkan oleh atau terlalu tergantung pada Kementerian PAN.
Sebagaimana telah kita ketahui, belakangan ini terdapat kecenderungan yang
semakin meningkat untuk mengadopsi penggunaan Balanced Scorecard untuk
keperluan manajemen kinerja di instansi pemerintah. Penggunaan Balanced
Scorecard secara cerdas dalam manajemen kinerja organisasi memberikan peluang
kepada kita untuk menutup beberapa kelemahan penilaian kinerja angka kredit
pada jabatan fungsional sebagaimana tersebut di atas. Hal lain yang perlu
dicatat di sini adalah bahwa peran kepemimpinan yang kuat
dalam mendukung kerjasama tim dan kolaborasi dengan kelompok lain, yang
notabene berlaku dalam konteks jabatan struktural, sangat menentukan
keberhasilan pencapaian dan peningkatan kinerja pegawai/organisasi.
Menjunjung Tinggi Kode Etik Profesi
Pegawai yang profesional tidak cukup harus ahli dan berorientasi pada kinerja,
tetapi ia juga harus berintegritas (jujur, bermoral baik). Untuk menjaga
integritas/moralitas para pegawai maka dibuatlah kode etik pegawai, yakni
pedoman untuk mengatur sikap dan perilaku pegawai (apa yang harus mereka
lakukan dan apa yang tidak boleh mereka lakukan) dalam melaksanakan tugasnya.
Apabila pegawai tersebut merupakan anggota suatu profesi maka ia harus
menjunjung tinggi kode etik profesi tersebut. Pertanyaannya, sejauhmana
lembaga atau mekanisme kerja dalam jabatan fungsional dan jabatan struktural
dapat menjamin integritas para pegawai?
Sebagian di antara kita mungkin berpendapat bahwa integritas atau moral
merupakan sifat bawaan masing-masing individu yang sulit untuk diubah. Pendapat
tersebut tidak sepenuhnya salah. Meskipun demikian, banyak fakta memperlihatkan
kepada kita bahwa integritas seorang pegawai dapat diubah melalui, atau
dipengaruhi oleh, perpaduan antara program peningkatan remunerasi, sistem
manajemen (pengawasan dan pembinaan) SDM yang efektif, dan penerapan law
enforcement yang konsisten. Faktor kepemimpinan juga mempunyai peran yang
cukup penting dalam proses pembentukan integritas pegawai. Pemimpin yang tidak
jujur (berintegritas rendah) cenderung akan mempersulit upaya perbaikan
integritas para pegawai yang berada dibawah kepemimpinannya.
Berdasarkan penjelasan tersebut di atas dapat disimpulkan bahwa integritas
pegawai, atau bahkan profesionalitas pegawai, tidak ditentukan oleh apakah
pegawai tersebut berada dalam jabatan fungsional atau dalam jabatan struktural.
Rhenald Kasali pernah mengatakan bahwa pada lembaga yang manajemennya kuat,
orang-orang jahat dapat diperbaiki menjadi baik. Sebaliknya pada lembaga yang
manajemennya lemah, orang-orang baik dapat berubah menjadi jahat (Kompas, 8
Oktober 2007). Saya sendiri yakin bahwa apa yang dikatakan oleh Rhenald Khasali
tersebut tidak hanya berlaku dalam konteks baik atau buruknya integritas
pegawai, tetapi juga berlaku dalam konteks baik atau buruknya profesionalitas
pegawai.
