Dear Miliser yang budiman,
Tulisan berikut ini saya kutip dari bagian "Kesimpulan dan Rekomendasi" dalam
laporan saya tentang Pembentukan Jabatan Fungsional Pengelola Perbendaharaan
(JFPP). Sambil menunggu pendapat dan saran dari para pejabat eselon II di
Kantor Pusat Ditjen PBN, termasuk keputusan Dirjen PBN, tentang tindak lanjut
pembentukan JFPP, saya berharap di antara para Miliser ada yang (mungkin Pak
Subasita) bersedia memberikan pendapat dan saran dalam rangka membantu Dirjen
PBN dalam mengambil keputusan tentang tindak lanjut pembentukan JFPP.
Semoga pergulatan batin saya selama ini dalam upaya mengusir rasa sepi,
menunggu kesempatan presentasi JFPP kepada Pak Dirjen sejak Agustus/September
2008 lalu, bukan merupakan pergulatan batin yang sia-sia. Semoga.
Salam,
budisan
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI
Berdasarkan hasil evaluasi terhadap kegiatan pembentukan Jabatan Fungsional
Pengelola Perbendaharan (JFPP) dan pengalaman implementasi jabatan fungsional
di sejumlah instansi pemerintah, serta mengacu pada beberapa literatur tentang
Manajemen Pengembangan SDM dan Manajemen Kinerja, kami menyampaikan beberapa
kesimpulan dan rekomendasi sebagai berikut :
1. Salah satu penyebab utama kegagalan dalam proses pembentukan JFPP, baik
versi lengkap (yang meliputi 6 fungsi perbendaharaan) maupun versi parsial (per
fungsi/homebase), adalah kelemahan yang terdapat dalam mekanisme pelaksanaan
Survei Penetapan Angka Kredit yang ditetapkan oleh Kementerian PAN dan BKN
sebagai persyaratan dalam pembentukan jabatan fungsional.
Sesuai ketentuan yang ditetapkan oleh pejabat Kementerian PAN dan BKN,
pelaksanaan survei Penetapan Angka Kredit yang akan digunakan sebagai
pengukuran kinerja bagi pejabat fungsional dilakukan dengan cara mengumpulkan
data beban kerja per kegiatan yang dilakukan oleh para pegawai/pejabat
struktural. Padahal sebagaimana telah kita ketahui, terdapat perbedaan yang
cukup mendasar dalam sistem pembagian kerja antara para pegawai/pejabat
struktural dan pejabat fungsional. Pembagian kerja di antara para pelaksana
pada jabatan struktural biasanya ditetapkan secara fleksibel tergantung pada
kebutuhan unit kerja yang bersangkutan dan jumlah tenaga kerja yang tersedia,
sementara pembagian kerja untuk para pegawai dalam jabatan fungsional
ditetapkan secara vertikal berdasarkan jenjang jabatannya, dimana masing-masing
kegiatan tersebut mempunyai bobot nilai kredit yang telah ditetapkan dalam
suatu peraturan Menteri PAN. Selain itu, untuk menghasilkan suatu produk
dalam jabatan struktural seringkali dilakukan melalui kerjasama tim yang
dipimpin dan dikoordinasikan oleh seorang pejabat eselon, sedangkan dalam
jabatan fungsional suatu produk pada umumnya dilkerjakan secara mandiri oleh
seorang pejabat fungsional. Dengan kata lain, penyusunan sistem penilaian
kinerja (angka kredit) jabatan fungsional yang akan dibentuk dilakukan
berdasarkan kondisi data di lapangan saat ini dimana berlaku mekanisme
pembagian kerja/kegiatan bagi pegawai dalam jabatan struktural.
Kondisi demikian akan mempengaruhi nilai angka kredit yang dihasilkan dan pada
umumnya akan menghasilkan banyak nilai angka kredit per kegiatan yang terlalu
kecil atau terlalu besar yang, apabila tidak dilakukan suatu rekayasa atau
manipulasi data/kegiatan ujipetik, akan mempengaruhi keputusan pejabat
Kementerian PAN dan BKN untuk tidak menyetujui pembentukan jabatan fungsional
tersebut.
2. Konsep JFPP sebagaimana yang diuraikan dalam Naskah Akademik JFPP
terlalu besar/luas cakupannya untuk dibentuk dalam satu jabatan fungsional
(spesialisasi) di bidang perbendaharaan. Konsep JFPP yang terlalu besar/luas
tersebut bukan hanya berimplikasi pada proses pembentukan JFPP yang menjadi
sangat kompleks karena melibatkan berbagai macam instansi yang mempunyai
karakteristik dan beban kerja yang beragam, melainkan juga berimplikasi pada
masalah kebijakan mutasi pegawai (terutama mutasi lintas fungsi) yang
diperkirakan akan sulit dilaksanakan dalam implementasi JFPP tersebut. Selain
itu, penerapan JFPP di semua unit teknis DJPB diperkirakan juga akan membawa
implikasi pada masalah pembagian kerja dan pemberian reward antara pegawai
pelaksana jalur struktural yang bekerja pada suatu unit kerja dan pejabat
fungsional yang bekerja pada unit kerja yang sama, dimana masing-masing
mempunyai sistem penilaian kinerja yang berbeda.
3. Dibandingkan dengan Jabatan Struktural pada umumnya yang penilaian
kinerjanya dilakukan oleh pejabat atasannya dengan memperhatikan unsur-unsur
penilaian yang telah ditetapkan dalam dokumen DP3 (Daftar Penilaian Pelaksanaan
Pekerjaan) PNS, Jabatan Fungsional mempunyai sistem penilaian kinerja yang
disebut Angka Kredit yang dibuat berdasarkan aktivitas kegiatan-kegiatan yang
telah dilakukan oleh pejabat fungsional yang bersangkutan dalam kurun waktu
tertentu. Pada umumnya sistem penilaian kinerja berdasarkan Angka Kredit
tersebut dinilai lebih obyektif dibandingkan dengan sistem penilaian kinerja
yang hanya berdasarkan pada penilaian pejabat atasannya yang dituangkan dalam
DP3.
Meskipun demikian, paling tidak terdapat tiga hal yang menghalangi kemungkinan
diadopsinya penggunaan Angka Kredit sebagai sistem penilaian kinerja PNS.
Pertama, sistem penilaian kinerja Angka Kredit hanya cocok untuk jenis-jenis
pekerjaan tertentu yang produknya dikerjakan/diselesaikan secara individual
(mandiri) dan beban kerjanya relatif tidak terbatas tergantung pada kreativitas
masing-masing pejabat fungsional yang bersangkutan. Sebagai contoh, kegiatan
penerbitan dokumen SP2D pada KPPN yang penyelesaiannya tergantung pada
kerjasama antar beberapa unit kerja yang terkait, dalam praktek, akan sulit
diterapkan dalam konteks kegiatan jabatan fungsional. Demikian pula, jabatan
fungsional sulit diterapkan pada instansi pemerintah yang beban kerjanya
relatif terbatas. Hal tersebut telah dibuktikan oleh pengalaman implementasi
jabatan fungsional Pemeriksa Bea Cukai dimana Ditjen Bea Cukai memutuskan untuk
membatasi penerapan jabatan fungsional tersebut
pada kantor-kantor pelayanan Bea Cukai yang relatif besar beban kerjanya.
Kedua, penilaian kinerja Angka Kredit mempunyai beberapa kelemahan, yakni
penilaian kinerjanya dihitung berdasarkan pada jumlah produk/kegiatan yang
dihasilkan dan mengabaikan kualitas produk/kegiatan yang dihasilkan, serta
tidak dikaitkan dengan pencapaian tujuan dan sasaran organisasi. Sistem
penilaian kinerja demikian tentu tidak sesuai dengan tuntutan pekerjaan yang
lebih mengutamakan kualitas seperti penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah
Pusat. Sebagaimana kita ketahui, sejak beberapa waktu lalu telah dikembangkan
penyusunan Key Performance Indicator (KPI) dengan menggunakan Balanced
Scorecard dalam rangka pelaksanaan sistem manajemen berbasis kinerja di
lingkungan Departemen Keuangan. Pengembangan dan penerapan sistem penilaian
kinerja dengan menggunakan Balanced Scorecard tersebut memungkinkan kita untuk
menghapus beberapa kelemahan yang terdapat dalam penilaian kinerja berdasarkan
Angka Kredit.
Ketiga, penerapan sistem penilaian kinerja yang berbeda (Angka Kredit dan
Balanced Scorecard secara bersama-sama) dalam satu unit kerja yang mempunyai
tupoksi yang sama dapat mengakibatkan munculnya permasalahan keadilan
(fairness) yang terkait dengan relasi antara capaian kinerja yang dihasilkan
dan reward yang diterima oleh pegawai pada unit kerja tersebut.
4. Untuk mewujudkan pegawai pengelola perbendaharaan yang profesional di
instansi pemerintah, baik selaku Kuasa Bendahara Umum Negara ataupun selaku
Kuasa Pengguna Anggaran, dapat dilakukan dengan berbagai cara, antara lain,
meningkatkan kompetensi pegawai melalui program pendidikan dan pelatihan
pegawai, menciptakan kondisi ke arah perubahan sikap pegawai yang berorientasi
pada peningkatan kinerja melalui program pengembangan manajemen kinerja, dan
meningkatkan integritas pegawai melalui penerapan reward and punishment system
secara efektif. Profesional atau tidaknya seorang pegawai tidak ditentukan
oleh apakah pegawai tersebut berada pada jabatan fungsional atau berada pada
jabatan struktural, melainkan ditentukan terutama oleh sejauhmana pelaksanaan
Manajemen Pengembangan SDM dan Manajemen Kinerja diterapkan secara efektif di
instansi pegawai yang bersangkutan.
5. Berdasarkan pertimbangan tersebut di atas dan memperhatikan beberapa
permasalahan dalam proses pembentukan JFPP dan dalam implementasi jabatan
fungsional, terutama yang dibuat oleh dan diterapkan di Departemen Keuangan,
kami mengusulkan agar upaya mewujudkan pengelola perbendaharaan yang
profesional melalui pembentukan JFPP dievaluasi dan ditinjau kembali secara
komprehensif dengan melibatkan Sekretariat Direktorat Jenderal Perbendaharaan
dan Direktorat-Direktorat Teknis di Kantor Pusat selaku instansi pengusul dan
pengguna JFPP.
6. Apabila berdasarkan hasil evaluasi internal DJPB dan/atau berdasarkan
pertimbangan tertentu Direktur Jenderal Perbendaharaan memutuskan untuk
menyampaikan Rancangan Permenpan tentang Jabatan Fungsional Analis Laporan
Keuangan kepada Menteri PAN melalui Sekretaris Jenderal Departemen Keuangan,
maka menurut hemat kami perlu dilakukan ujicoba penerapan jabatan fungsional
Analis Laporan Keuangan, termasuk evaluasi terhadap hasil ujicoba tersebut,
dengan melibatkan unit/instansi pengguna. Hasil ujicoba penerapan jabatan
fungsional Analis Laporan Keuangan tersebut dapat pula dijadikan bahan
pertimbangan apakah pembentukan JFPP lainnya perlu ditindaklanjuti.
Berdasarkan pengalaman pembentukan dan pelaksanaan jabatan fungsional di
lingkungan Ditjen Pajak dan Ditjen Bea Cukai, apabila hasil ujicoba tersebut
dinilai/dinyatakan gagal atau berindikasi masalah (problem maker) maka
implementasi atau penerapannya secara luas jabatan fungsional tersebut
dihentikan. Sebagai contoh, jabatan fungsional Penyuluh Pajak yang beberapa
tahun lalu telah diterbitkan Permenpannya hingga saat ini masih belum dapat
dilaksanakan karena terkait dengan hasil ujicobanya yang dinilai belum sesuai
dengan apa yang diharapkan. Demikian pula, penerapan jabatan fungsional
Pemeriksa Bea Cukai di lingkungan Ditjen Bea Cukai hingga saat ini masih
terbatas pada sub unsur kegiatan tertentu dan hanya dilaksanakan pada beberapa
Kantor Pelayanan Umum Bea dan Cukai yang beban kerjanya cukup tinggi. Padahal
untuk diketahui bahwa pelaksanaan jabatan fungsional Pemeriksa Bea Cukai telah
berjalan sejak tahun 1989. Penambahan unit baru “Bagian Jabatan
Fungsional” pada Biro Organta Setjen Departemen Keuangan beberapa waktu lalu
(PMK 100/PMK.01/2008) diperkirakan terkait beberapa permasalahan pelaksanaan
jabatan fungsional di lingkungan Departemen Keuangan tersebut.
7. Berdasarkan pembicaraan dengan beberapa nara sumber, kami berkesimpulan
bahwa terdapat dua kelompok yang berbeda pendapat tentang peran dan kedudukan
Bendahara dalam pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara. Kelompok
yang pertama menempatkan Bendahara sebagai (1) individu yang bertanggungjawab
terhadap pengelolaan uang negara yang menjadi tanggungjawabnya dan sebagai (2)
“perpanjangan tangan” Kuasa BUN/BUD yang melaksanakan tugas kebendaharaan
(comptable) di satker (kementerian negara/lembaga). Keinginan kelompok pertama
tersebut telah terpenuhi dengan ditetapkannya Bendahara sebagai Pejabat
Fungsional dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan
Negara. Sedangkan kelompok lainnya menempatkan Bendahara sebagai salah satu
pejabat pengelola dan penanggungjawab keuangan negara di satker (kementerian
negara/lembaga) yang bersama-sama dengan para pejabat pengelola dan
penanggungjawab keuangan negara lainnya di satker
tersebut (Pejabat Kuasa Pengguna Anggaran, Pejabat Pembuat Komitmen, dll.)
bertanggungjawab terhadap pengelolaan uang negara yang menjadi
tanggungjawabnya. Keinginan kelompok kedua tersebut juga telah terpenuhi
melalui pembentukan JFPP yang diamanatkan dalam KMK No.466/KMK.01/2006 tentang
Organisasi dan Tata Kerja Departemen Keuangan.
8. Mengingat berbagai hambatan yang dihadapi dalam proses pembentukan JFPP
dan kegagalan proses pembentukan jabatan fungsional Bendahara yang dilakukan
oleh BAKUN pada tahun 2003/2004, pada awal tahun 2008 telah dihidupkan kembali
oleh anggota tim teknis JFPP wacana tentang pembentukan jabatan fungsional
Bendahara non-angka kredit. Mengenai pembentukan jabatan fungsional Bendahara
non-angka kredit tersebut, pejabat Kementerian PAN menunjuk pada kasus Petugas
Pemasyarakatan yang menurut mereka merupakan pejabat fungsional non angka
kredit, dimana mereka mendapatkan tunjangan dan kenaikan pangkat/jabatannya
tidak dikaitkan dengan kemampuan mengumpulkan angka kredit sebagaimana yang
berlaku pada pejabat fungsional pada umumnya. Hal tersebut mirip dengan
Bendahara dan para pejabat pengelola keuangan lainnya di satker yang sejak
beberapa tahun lalu telah mendapatkan honor bulanan yang besarnya diatur sesuai
dengan nilai pagu dana yang dikelolanya.
Ringkasnya, pejabat Kementerian PAN berpendapat bahwa pembentukan jabatan
fungsional Bendahara non-angka kredit dapat dilakukan melalui penerbitan
Peraturan Presiden tentang Tunjangan Bendahara.
Namun, sebagaimana telah disampaikan pada bagian awal laporan ini bahwa
berdasarkan ketentuan tentang Jabatan Fungsional yang berlaku di Indonesia (PP
No.16 Tahun 1994 tentang Jabatan Fungsional PNS), tidak dikenal adanya istilah
“Jabatan Fungsional non-Angka Kredit”. Selain itu, Petugas Pemasyarakatan
hingga saat ini juga belum/tidak termasuk dalam Daftar Jabatan Fungsional PNS.
Melihat konteks permasalahan jabatan fungsional non-angka kredit tersebut, baik
dari aspek substansi maupun legalitas, kami tidak yakin apakah pembentukan
jabatan fungsional Bendahara (non-angka kredit), sebagaimana diminta oleh
Sekretaris Jenderal Departemen Keuangan agar diselesaikan secepatnya, dapat
memenuhi amanat pasal 10 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang pembentukan
jabatan fungsional Bendahara dalam rangka mewujudkan pengelola perbendaharaan/
keuangan yang profesional.
Demikian kami sampaikan kesimpulan dan rekomendasi yang merupakan bagian dari
Laporan Perkembangan Pembentukan JFPP secara keseluruhan. Kami sepenuhnya
menyadari bahwa sebagian dari kesimpulan dan pendapat yang telah kami kemukakan
tersebut mungkin suatu saat terbukti keliru. Demikian pula sebagian
rekomendasi yang telah kami sampaikan tersebut mungkin tidak dapat
dilaksanakan. Meskipun demikian, kami berharap semoga Laporan Perkembangan
Pembentukan JFPP ini dapat memberikan inspirasi kepada kita dan dapat kita
manfaatkan secara optimal dalam upaya membantu Direktur Jenderal Perbendaharaan
dalam proses pengambilan keputusan tentang tindak lanjut pembentukan JFPP.
