http://www.indomedia.com/poskup/2007/09/07/edisi07/opini.htm
* Restrukturisasi organisasi pemerintah Antara rasionalitas dan realitas Oleh Dr. Deno Kamelus * TANGGAL 23 Juli 2007 yang lalu pemerintah telah menetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah. Pasal 51 menegaskan bahwa pelaksanaan penataan organisasi perangkat daerah dilakukan paling lama 1 (satu) tahun. Itu artinya bulan Juli tahun 2008, pemerintah propinsi dan kabupaten/kota sudah harus melaksanakan penataan organisasi perangkat daerah. Menata ulang suatu organisasi perangat daerah bukan soal mudah. Dampak dari penciutan jumlah dinas dan lembaga teknis daerah (berbentuk badan, kantor dan rumah sakit ) dan perampingan struktur organisasi langsung menyangkut jabatan dan fasilitas yang melekat pada jabatan itu. Logis, kalau muncul resistensi. Berdasarkan variabel besaran organisasi perangkat daerah sebagaimana disyaratkan lampiran peraturan pemerintah tersebut, maka rata-rara kabupaten kota di NTT (hitungan dari penulis berdasarkan data sementara) mempunyai nilai 40 sampai dengan nilai 70. Atas dasar itu, maka jumlah asisten paling banyak 3; dinas paling banyak 15 dan lembaga teknis daerah paling banyak 12. Peraturan tersebut menggunakan frase 'paling banyak'. Itu artinya ada ruang untuk dikaji lagi, karena dengan interval 30 (antara nilai terendah 40 dan nilai tertinggi 70), maka satu dinas bobotnya 2 dan satu lembaga teknis daerah bobotnya 3. Artinya, daerah dengan nilai variabel (jumlah penduduk, luas wilayah dan besaran APBD) 45 (mendekati standar terendah 40) dan daerah dengan nilai variabelnya 69 (mendekati standar tertinggi 70) dalam kluster yang sama, jumlah perangkat daerah dan lembaga teknis daerahnya tentu tidak sama. Untuk itu karena itu perlu dilakukan analisis jabatan. Dengan demikian, masing-masing daerah sudah bisa memprediksi jumlah dinas dan lembaga teknis daerah yang bakal diciutkan yang diikuti oleh perampingan struktur organisasinya serta berbagai implikasinya. Dalam konteks memilih yang rasional dalam frase 'paling banyak' itulah perlu ditemukan dasar-dasar pembenaran terhadap sebuah pilihan jumlah dinas dan lembaga teknis daerah sesuai dengan kondisi obyektifmasing-masing daerah propinsi dan kabupaten/kota.Rasionalitas Idealnya penciutan dan perampingan struktur organisasi daerah disertai rasionalisasi yang obyektif dan masuk akal. Otonomi daerah mempersepsikan bahwa restrukturisasi birokrasi pemerintahan sebagai mesin politik yang vital bagi semua usaha meningkatkan mutu kehidupan masyarakat daerah di segala bidang. Hal ini tampak dalam substansi regulasi yang mengatur pemerintah daerah. Misalnya, hasil evaluasi saya terhadap UU 22 Tahun l999 yang telah diganti dengan UU No. 32 Tahun 2004 menunjukkan bahwa enam puluh empat persen (64%) atau 86 pasal dari 134 pasal, UU Pemerintahan Daerah saat itu, memberi perhatian terhadap restrukturisasi birokrasi pemerintahan di daerah. Itu artinya, dalam pandangan penggagas UU Pemerintahan Daerah, sumber daya aparatur birokrasi yang diwadahi dalam dinas dan lembaga teknis daerah merupakan variabel utama yang menentukan keberhasilan penyelenggaaran otonomi daerah. Secara negatif dapat juga dirumuskan bahwa kegagalan atau lambatnya akselerasi pembangunan di daerah dapat dijelaskan korelasinya dengan sumber daya aparatur. Pertanyaannya ke arah mana restrukturisasi itu dilakukan? Pertama, perspektif sejarah. Perhatian terhadap penataan struktur birokrasi pemerintahan merupakan hal yang logis dilihat dari perspektif sejarah birokrasi di Indonesia. Fred Riggs (l966:12) pernah menulis bahwa sejak tahun l957 politik Indonesia adalah politik birokratik, di mana kekuasaan dan partisipasi dalam bentuk keputusan nasional hampir seluruhnya terbatas pada pegawai negeri, khususnya perwira dan birokrasi tingkat tinggi, termasuk di dalamnya spesialis pendidikan tinggi yang dikenal dengan teknokrat. Kemudian sejak tahun l966, yaitu periode Orde Baru, sejarah birokrasi Indonesia dalam kadar tertentu mirip dengan ciri-ciri otoriterisme birokratik dan korporatisme negara yang dikemukakan oleh Guillermo O,Donnnell dan Philipe Schmitter (l973:7) dengan ciri-ciri antara lain: negara dipandang sebagai variabel penting untuk melakukan perubahan; militer merupakan lembaga penting untuk mendukung pertumbuhan ekonomi; modernisasi berkorelasi dengan otoriterisme bukan dengan demokrasi; koalisi kekuatan yang dominan dan memasukkan variabel internasional di dalam menganalisa politik negara. Dalam perjalanan selanjutnya, ciri-ciri yang demikian bukan saja merupakan sejarah masa lalu, tetapi juga mewarnai bahkan mendominasi visi, misi dan etos kerja birokrasi. Birokrat lebih utamakan prestise daripada prestasi, enggan turun ke kampung-kampung, tetapi lebih tertarik berada di kota kabupaten, propinsi dan ibu kota negara. Otoriterisme birokratik dan korporatisme negara telah membudaya dan terstruktur secara sistematis dalam perilaku politik dan praktek pemerintahan. Salah saturasionalitas restrukturisasi adalah menyelesaikan masalah birokrasi dengan ciri dan etos kerja seperti yang digambarkan di atas. Kedua, perspektif kekuasaan. Dari perspektif ini, penataan kelembagaan pemerintahan pemerintahan diarahkan untuk menjamin keseimbangan penguasaan sumber daya kekuasaan demi keberlangsungan suatu kekuasaan. Suatu kemenangan dalam pemilihan umum (pilkada) misalnya, dilanjutkan dengan penataan lembaga birokrasi sebagai mesin politik untuk mewujudkan harapan-harapan selama masa kampanye. Jangka pendek, penataan birokrasi merupakan respon terhadap tuntutan parpol pengusung daklam membentuk konfigurasi politik birokrasi. Parpol berusaha menjagokan orangnya untuk duduk dalam pemerintahan sebagai balas jasa. Jangka panjang konfigurasi itu akan dimanfaatkan secara berbeda. Bagi parpol pengusung, konfigurasi birokrasi merupakan pintu masuknya berbagai kepentingan. Bagi aparatur, konfigurasi birokrasi merupakan peluang jabatan sesuai perannya dalam politik pilkada. Karena itu restrukturisasi dari perspektif politik tidak lebih dari upaya menyesuaikan birokrasi untuk memenuhi dua kebutuhan sekaligus yaitu kelangsungan kekuasaan dan memupuk relasi antara konstituen dengan partai politik dengan memaksimalkan fungsi birokrasi. Sedangkan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat bukanlah merupakan suatu pilihan rasional dalam perspektif kekuasaan. Dengan demikian, sangat wajar apabila suatu partai politik pengusung kandidat yang menang dalam pilkada ikut-ikut atur penempatan pejabat dalam pemerintahan pemenang pilkada. Ketiga, perspektif ekonomi (Mochtar Mas'oed, l990). Tahun l980-an berkembang wacana debirokratisasi dan deetatisasi. Konsepsi ini menghendaki pengurangan secara signifikan peran birokrat terhadap urusan-urusan yang bersifat ekonomi. Tujuannya adalah supaya mendukung perubahan kebijakan ekonomi yang tidak saja berorientasi keluar tetapi juga berorientasi ke dalam. Orientasi ke luar cakupan meliputi : pro bisnis yang efisisen, pro perusahaan swasta sebagai unit ekonomi dominan dalam sistem pasar bebas, penekanan pada produksi yang dipandang penting sebagai jalan pintas untuk mengakumulasi modal selama tahap awal pembangunan. Sedangkan orientasi ke dalam mencakup: penguatan sumber daya aparatur sebagai agent of development dan mendorong pelaksanaan otonomi daerah secara bertanggung jawab. Tampilan birokrasi yang diharapkan adalah untuk menjamin profesionalitas dan kompetensi. Pengelompokan sumber daya aparatur dalam organisasi perangkat daerah adalah penciptaan kondisi secara organisasional untuk mewujudkan sumber daya aparatur yang berkinerja tinggi, kreatif dan inovatif, memiliki kualifikasi di bidang tugas masing-masing serta taat asas (rule of law). Keempat, perspektif manajemen (Osborn dan Plastrik, 1993). Penataan perangkat daerah berorientasi pada good public governance, yang berwawasan ke depan,terbuka, responsif, komitmen pada pengurangan kesenjangan. Sejak ditetapkannya paket UU perencanaan pembangunan dan pengelolaan keuangan negara pada tahun 2004, setiap level pemerintahan: pusat, propinsi, kabupaten kota; setiap satuan kerja pemerintah daerah (dinas dan lembaga teknis daerah) wajib menyusun rencana kerja jangka menengah dan tahunan. Satuan kerja pemerintah daerah digerakkan oleh visi dan misi baik pada level pemerintahan maupun pada satuan kerja masing-masing. Setiap kebijakan pembangunan pada setiap level pemerintahan dan satuan kerja perangkat daerah harus disusun berdasarkan informasi data yang memadai pada setiap proses penyusunan dan implementasi kebijakan publik dan adanya akses pada setiap informasi yang siap, mudah dijangkau dan tepat waktu. Paket UU di atas juga menuntut adanya langkah-langkah atau kebijakan yang berorientasi pada pemenuhan kebutuhan dasar masyarakat; tersedianya layanan-layanan/fasilitas khusus bagi kelompok masyarakat yang kurang mampu. Dengan demikian, perbaikan manajemen tersebut ruang lingkupnya meliputi : menjadikan birokrasi sebagai katalis (fokus pada pemberian pengarahan); birokrasi yang memberi ruang terhadap partisipasi masyarakat; birokrasi yang kompetitif; birokrasi yang digerakkan oleh misi; birokrasi yang berorientasi pada hasil; birokrasi yang berorientasi pada pelanggan; birokrasi yang mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekadar membelanjakan; birokrasi yang antisipatif; hirarki birokrasi yang partisipatif dan tim kerja yang solid; birokrasi yang berorientasi pada mekanisme pasar. Kelima, perspektif pengeloaan keuangan negara/daerah. Salah satu perubahan orientasi yang mendasar dari rezim hukum pengelolaan keuangan negara dan daerah adalah memperbaiki proses penganggaran di sektor publik dengan menerapkan anggaran berbasis prestasi kerja, sehingga setiap rupiah yang dikeluarkan harus dapat dipertanggungjawabkan keluaran, hasil, manfaat dan dampaknya. Kata kuncinya adalah efisiensi dan efektivitas. Efisiensi diukur dengan rasio antara out put dengan in put. Semakin besar nilai rasio yang diperoleh berarti semakin tinggi nilai efisiensi. Untuk mencapai efisiensi, dapat dilakukan dengan cara: (i) Meningkatkan out put pada tingkat in put yang sama; (ii) Meningkatkan out put pada tingkat porsi yang lebih besar daripada porsi peningkatan input; (iii) Menurunkan in put pada tingkat out put yang sama; (iv) Menurunkan in put dalam proporsi yang lebih besar daripada proporsi penurunan output. Perangkat daerah otonom merupakan salah satu indikator input dan sekaligus mengelola proses. Dalam pengukuran indikator value for money, efisiensi dapat dibagi menjadi dua, yaitu: efisiensi alokasi dan efisiensi teknis atau manajerial. Efisiensi alokasi terkait dengan kemampuan sumber daya aparatur untuk mendayagunakan sumberdaya input pada tingkat kapasitas optimal. Efisiensi teknis atau manajerial terkait dengan kemampuansumber daya aparatur mendayagunakan sumberdaya input pada tingkat output tertentu.Realitas NTT Penataan perangkat daerah otonom pada dasarnya untuk mewujudkan dua fungsi secara bersamaan, yaitu mengelompokkan sumber daya aparatur ke dalam satuan kerja perangkat daerah (dinas dan lembaga teknis daerah) dan menjawab rasionalitas restrukturisasi birokrasi sebagaimana dijelaskan sebelumnya. Dari hasil studi tentang mengukur kemampuan daerah otonom yang dilaksanakan Litbang Propinsi NTT tahun 2003, ditemukan bahwa kapasitas sumber daya aparatur pemerintah propinsi dan pemerintah kabupaten/kota di NTT, relatif sama. Misalnya, pendidikan formal sumber daya aparatur, dari 4.035 orang pegawai pemerintah propinsi saat itu yang berpendidikan sekolah dasar 289 orang (7,2%); SMP 172 orang (4,2%); SLTA 2.347 orang (58,2%); sarjana muda/diploma 386 orang (9,2%); sarjana-S1 812 orang (20,1 %); master-S2 29 orang (0,7%). Angka-angka ini bisa berubah dalam tiga tahun terakhir, tetapi perubahan tersebut mungkin saja kurang signifikan apabila belum direncanakan secara khusus untuk meningkatkan kapasitas sumber daya aparatur baik dari segi mutu, pendidikan maupun variabel lainnya. Salah satu kabupaten yang sempat diamati rasio pendidikan sumber daya aparatur relatif sama dengan propinsi. Dari 5.891 orang PNS: berpendidikan SD 156 orang (2,65%); SMTP 153 orang (2,60%); SMTA/sederajat 2.876 (48,82%); D1 149 orang (2,53%); D2 890 orang (15,11%); D3 641 orang (10,88%) ; S1 968 orang (16,88 %) dan Pascasarjana 58 orang (0,99%). Meskipun pendidikan bukan satu-satunya variabel untuk mengukur kapasitas sumber daya aparatur, karena masih ada variabel lain seperti usia kerja, pendidikan dan pelatihan dinas, golongan kepangkatan, kompetensi, tetapi sepanjang variabel-variabel tersebut belum dirancang secara sadar pengembangannya, maka waktu tidaklah penting untuk menjamin suatu kemajuan. Meskipun kondisi pendidikan aparatur yang demikian, relatif sama untuk daerah propinsi dan seluruh kabupaten/kota di NTT, namun tetap merupakan variabel penting bagi respon daerah terhadap setiap upaya inovasi terhadap pemerintahan lokal. Dalam konteks penataan struktur organisasi perangkat daerah, maka sesungguhnya menempatkan sumber daya aparatur dengan variable pendukung kemampuannya yang sangat terbatas tadi tidaklah mudah. Kinerja berkaitan dengan semua aspek sumber daya aparatur itu sendiri. Kerja 8 jam bagi seorang petani ladang tentu sangat bebeda hasilnya apabila seorang montir berpengalaman tamatan STM yang bekerja di bengkelnya. Jadi kompetensi merupakan variable penting. Saya belum melihat adanya suatu perencanaan khusus pada level pemerintah nasional dandaerah tentang sumber pengembangan sumber daya aparatur. Misalnya, sampai berapa persen tingkat toleransi sumber daya aparatur yang berpendidikan sekolah dasar, SLTP, sarjana dan berpendidikan magister dalam suatu populasi sumber daya aparatur baik yang PNS maupun tenaga honor untuk mendukung pelaksanaan otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab sebagaimana diamanatkan UU No. 32 Tahun 2004. Menata organisasi perangkat daerah adalah mengelompokkan sumberdaya aparatur dengan kapasitas yang relatif terbatas tadi. Semakin banyak perangkat daerah otonom, maka semakin terbagi sumber daya aparatur dengan kemampuan terbatas tadi. Hal yang demikian tentu sangat berpengaruh terhadap kinerja sesuai dengan tuntutan rasionalitas restrukturisasi birokrasi. Sebaliknya semakin ramping organiasi perangkat daerah maka, semakin terkonsentrasi kekuatan sumber daya aparatur meskipun dengan kapasitas terbatas. Sekadar ilustrasi, misalnya dari 812 tenaga sarjana yang dimiliki pemerintah propinsi dengan mudah dapat dihitung distribusinya untuk masing-masing satuan kerja perangkat daerah otonom. Tenaga sarjana yang bekerja pada satu SKPD akan lebih terkosentrasi apabila terjadi perampingan organisasi, tetapi sebaliknya tenaga sarjana akan terciut dari masing-masing SKPD jika organisasi perangkat daerah membengkak. Demikian juga distribusi tenaga-tenaga dengan kompetensi khusus seperti akutan, auditor, perencana, semuanya dapat dapat dihitung. Keada-annya akan menjadi lebih rumit lagi apabila distribusi sumber daya aparatur tersebut dikaitkan dengan kabupaten pemekaran, karena bukan saja berdampak pada kemampuan sumber daya aparatur kabupaten induk tetapi juga untuk kabupaten baru sendiri. Dari mana pun datangnya sumber daya aparatur yang akan mengabdi pada kabupaten pemekaran nominal kemampuan sumberdaya aparatur dapat dihitung karena keadaan relatif sama untuk tingkat propinsi dan kabupaten. Oleh karena itu, semua aspek yang terkait dengan realitas sumber daya aparatur pada semua level pemerintahan perlu dikaji agar mendekati rasionalitas restrukturisasi sebagaimana diuraikan di atas dengan tetap memperhatikan sungguh-sungguh realitas birokrasi masing-masing kabupaten/kota. Aspek tersebut meliputi antara lain pendidikan, golongan kepangkatan, pendidikan kedinasan, kompetensi khusus (akutansi, auditor, perencana dan sebagainya). Kelalaian mempertimbangkan semua aspek tersebut, maka penataan organisasi perangkat daerah bukan menyelesaikan soal tetapi justru menciptakan masalah baru. Hal yang terakhir perlu kita hindari. [Non-text portions of this message have been removed] Post message: [EMAIL PROTECTED] Subscribe : [EMAIL PROTECTED] Unsubscribe : [EMAIL PROTECTED] List owner : [EMAIL PROTECTED] Homepage : http://proletar.8m.com/ Yahoo! Groups Links <*> To visit your group on the web, go to: http://groups.yahoo.com/group/proletar/ <*> Your email settings: Individual Email | Traditional <*> To change settings online go to: http://groups.yahoo.com/group/proletar/join (Yahoo! ID required) <*> To change settings via email: mailto:[EMAIL PROTECTED] mailto:[EMAIL PROTECTED] <*> To unsubscribe from this group, send an email to: [EMAIL PROTECTED] <*> Your use of Yahoo! Groups is subject to: http://docs.yahoo.com/info/terms/
