Senin, 3 Desember 2001
ANALISIS EKONOMI FAISAL H BASRIMasalah di Balik Penyelesaian Semen
GresikTAHUN 2001 sebulan lagi berakhir. APBN tahun berjalan
masih menyisakan beberapa titik rawan. Salah satu penyebab utamanya adalah
penerimaan dari hasil privatisasi masih nihil. Harapan satu-satunya tinggal
ditumpahkan pada penjualan saham pemerintah di
holding Semen Gresik
kepada Cemex.
Kalau saya mengatakan demikian, itu tak ada urusannya dengan IMF, seakan
dalam urusan ini pun kita didikte oleh mereka. Apalagi kalau dikaitkan dengan
soal kedaulatan yang sudah tergadaikan.
Persoalan privatisasi Semen Gresik sejak semula murni merupakan urusan
dalam negeri dari suatu pemerintahan yang berdaulat. Kala itu Presiden
Soeharto kian banyak mendapat tekanan dari dalam dan luar negeri. Tekanan luar
negeri yang paling menonjol berasal dari negara dan lembaga donor. Lalu ada
yang membisikkan bahwa Indonesia tak perlu bergantung pada pinjaman atau dana
luar negeri.
Menurut Soeharto, berdasarkan informasi dari "pembisik", Indonesia itu kaya
raya dan salah satu sumber kekayaan yang berlimpah adalah badan usaha milik
negara (BUMN). Dalam berbagai kesempatan pada periode 1997-1998, Soeharto
mengutip data betapa masih kaya rayanya negara kita sebagaimana terlihat pada
aset BUMN yang mencapai Rp 400 trilyun. Dengan nilai tukar kala itu,
katakanlah Rp 2.250 per satu dollar AS, berarti nilai aset seluruh BUMN
mencapai sekitar 177 milyar dollar AS, padahal utang pemerintah kala itu di
bawah 50 milyar dollar AS.
Si Pembisik tak memberi tahu Soeharto bahwa utang seluruh BUMN mencapai 70
persen dari nilai aset, sehingga nilai aset bersih cuma sekitar 50 milyar
dollar AS.
Untuk mewujudkan impiannya agar pemerintah tak lagi didikte oleh asing,
Soeharto membentuk kementerian khusus yang mengurus BUMN. Kebetulan, pilihan
pertama yang diprivatisasi adalah Kelompok Semen Gresik. Sayangnya, justru
perjalanan privatisasi Semen Gresik sejak awal selalu dirundung kontroversi
dan setiap langkah yang ditapaki tak pernah mulus.
"Win-win solution"
Pemerintah mengatakan bahwa keputusan yang dibuat Jumat lalu sebagai
win-win solution. Jika titik tolaknya sebatas perhitungan untung-rugi
material, rasanya tidak demikian. Kita lihat saja satu per satu.
Dengan penyelesaian put option murni, pemerintah akan memperoleh
dana dari privatisasi lebih dari setengah milyar dollar AS, sedangkan dengan
formula terakhir penerimaan bersih pemerintah tak sampai seperempat milyar
dollar AS. Perolehan sebesar itu membuat realisasi penerimaan dari privatisasi
untuk menutup defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) jauh dari
target sehingga mengganggu pelaksanaan APBN.
Penyelesaian model ini jelas lebih merepotkan pemerintah. Namun, hal ini
wajar karena kerepotan itu diciptakan sendiri oleh pemerintah karena
kebijakannya yang kerap berubah. Itulah harga yang harus dibayar atas lemahnya
leadership dari pimpinan nasional tertinggi dan korupnya elite politik
di eksekutif dan legislatif.
Lalu, mari kita tinjau kepentingan masyarakat lokal. Apa yang didapat oleh
masyarakat Sumatera Barat dan Sulawesi Selatan dari keberadaan pabrik semen
milik negara itu? Apakah ada perbedaan antara spin-off dengan put
option?
Kalau dengan spin-off, Semen Padang dan Semen Tonasa akan berdiri
sendiri menjadi BUMN murni. Kedua BUMN ini tak lagi menjadi perusahaan publik.
Artinya terjadi "penegaraan" atau semacam nasionalisasi kepemilikan, karena
saham milik masyarakat dan swasta-baik domestik maupun asing-diambil alih oleh
pemerintah.
Langkah tersebut merupakan kemunduran di tengah tuntutan untuk mengurangi
atau bahkan menghilangkan peran negara sebagai pelaku usaha aktif. Peran
negara sudah sepatutnya lebih difokuskan sebagai pengatur atau regulator.
Ada kesan sangat kuat bahwa tuntutan spin-off sudah menjadi isu
daerah, bahkan justru daerahlah yang mendesak pemerintah pusat melakukan
pemisahan ini. Kalau memang demikian, apa sebenarnya yang diharapkan daerah?
Mungkin awalnya adalah salah persepsi atau cara pandang. Pemerintah daerah
(pemda) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) memandang keberadaan "BUMN
murni" akan memberikan kontribusi langsung yang signifikan bagi perekonomian
daerah, khususnya pendapatan asli daerah (PAD). Jelas argumen ini tak
beralasan karena tak ada ketentuan yang mengatur pembagian pendapatan atau
keuntungan antara pemerintah pusat dengan daerah di mana BUMN itu berlokasi.
Jadi, apa pun alternatif yang dipilih, pada dasarnya masyarakat lokal tidak
terpengaruh. Peningkatan kesejahteraan masyarakat lokal akibat adanya suatu
proyek atau pabrik lebih ditentukan oleh sistem perpajakan serta perilaku
perusahaan dalam menerapkan prinsip-prinsip good corporate governance
dan konsep corporate social responsibility. Masyarakat lokal akan
semakin terlindungi seandainya dilengkapi dengan kokohnya landasan kerangka
regulasi oleh pemerintah, baik pusat maupun daerah, misalnya yang berhubungan
dengan lingkungan, terjaminnya persaingan sehat, dan perlindungan konsumen.
Tidak demikian halnya dengan elite-elite lokal dan kelompok-kelompok
kepentingan lainnya. Mereka lebih menyukai pabrik semen yang berlokasi di
daerah mereka, berada sepenuhnya di bawah kendali mereka, syukur-syukur bisa
disulap menjadi badan usaha milik daerah (BUMD). Sudah bukan rahasia lagi
bahwa BUMD selama ini menjadi sapi perah pemerintah dan politisi lokal.
Kelompok kepentingan lain yang gundah dengan pengalihan kepemilikan adalah
para direksi dan karyawan. Ketakmampuan dan ketakcakapannya selama ini
terlindungi oleh inefisiensi dan praktik-praktik bisnis korup ala BUMN.
Sisi investor
Bagaimana dengan investor? Bagi investor, put option tanpa
spin-off berarti Cemex menguasai saham mayoritas di ketiga pabrik semen
(Gresik, Padang, dan Tonasa). Ini tentunya merupakan pilihan paling
menguntungkan. Dengan skema ini, Cemex akan menjadi pemain utama di pasar
dalam negeri ditambah lagi dengan penguasaan pasar yang relatif merata dari
Barat hingga ke Timur. Kekuatan Cemex akan berada di atas pesaing-pesaing
utamanya, yakni Indocement dan Semen Cibinong, yang keduanya juga telah
dikuasai oleh asing.
Kenyataan inilah yang membuat posisi tawar pemerintah dalam penentuan harga
saham pemerintah di Semen Gresik yang akan dibeli Cemex tidak sekuat jika
pemerintah memilih instrumen put option secara penuh.
Namun, Cemex masih memiliki peluang untuk menikmati penguatan posisi.
Pertama, Cemex sudah pasti memegang kendali sepenuhnya atas Semen Gresik.
Kedua, sekalipun kepemilikan Cemex lewat Semen Gresik atas Semen Padang dan
Semen Tonasa tidak mayoritas, peranannya dalam pengambilan keputusan bisa
tetap besar. Ini bergantung pada hasil negosiasi dengan pemerintah yang
rencananya dimulai hari ini.
Niscaya Cemex akan berupaya semaksimal mungkin memperoleh hak-hak khusus di
kedua BUMN penghasil semen, yang saham mayoritasnya (51 persen) akan tetap di
tangan pemerintah. Hak-hak khusus ini sudah tentu lebih luas ketimbang sekadar
hak pemegang saham minoritas yang berlaku umum. Kalau Cemex berhasil
memaksimalkan kendalinya pada kedua BUMN, yang telah dilepas dari Semen Gresik
tanpa harus menjadi pemegang saham mayoritas, maka hasil dari alternatif yang
telah diputuskan praktis sama saja dengan put option murni.
Kemungkinan seperti ini cukup besar, mengingat Cemex tentunya akan meminta
kompensasi karena pemerintah telah "melanggar" kesepakatan sebelumnya. Di
pihak lain, pemerintah "terpaksa" memenuhi tuntutan Cemex untuk menjaga
kredibilitas pemerintah di mata lembaga donor internasional dan investor
asing. Ketidakpuasan mereka bisa mempengaruhi kucuran dana dari CGI dan
prospek masuknya modal asing di tahun-tahun mendatang.
Pelajaran berharga
Privatisasi sebagai suatu kegiatan bisnis merupakan proses yang
sederhana. Prosedur, mekanisme, dan serangkaian tolok ukur sudah baku.
Persoalan privatisasi lebih disebabkan oleh konflik kepentingan di antara
berbagai kelompok yang memiliki kepentingan yang berbeda-beda, termasuk di
dalamnya kepentingan politik. Maka, keberhasilan privatisasi sangat ditentukan
oleh adanya payung politik.
Salah satu payung politik atau bahkan mungkin yang terpenting adalah adanya
undang-undang privatisasi. Undang-undang ini sangat mendesak untuk menjamin
proses privatisasi yang transparan dan tak bertele-tele.
Persoalan yang muncul selama ini sering disebabkan oleh penolakan
kelompok-kelompok tertentu atas keputusan apa pun yang diambil pemerintah.
Untuk mengatasi krisis kredibilitas, pemerintah harus meminjam tangan pihak
lain yang memiliki kredibilitas sangat tinggi. Mereka diberi wadah, katakanlah
bernama Komisi Privatisasi, yang terdiri dari lima sampai tujuh tokoh, yang
reputasinya tak diragukan lagi serta bersih dari skandal dan berbagai macam
tindakan tercela lainnya. Komisi inilah yang nantinya mengambil
keputusan-keputusan strategis seperti harga saham terendah, pilihan terbaik
privatisasi. Komisi ini pula yang akan menampung aspirasi berbagai kelompok
kepentingan yang berbeda.
Faktor utama lainnya yang menentukan keberhasilan privatisasi adalah
prinsip quickness, jadi tak boleh bertele-tele. Undang-undang
privatisasi bisa menyelesaikan persoalan ini. Undang-undang bisa memasukkan
daftar BUMN yang akan diswastanisasikan selama kurun waktu tertentu. Dengan
demikian, pemerintah tak perlu meminta izin untuk setiap BUMN yang hendak
dijual.
Salah satu sumber masalah dalam proses privatisasi selama ini adalah DPR.
Para direksi BUMN yang merasa terancam kerap meminta dukungan anggota-anggota
DPR yang rawan suap agar mendesak pemerintah tidak menswastakan BUMN tempat
mereka.
Terakhir, era otonomi hendaknya tidak menjadi kendala bagi proses
privatisasi. Dengan mengembangkan pola komunikasi yang sehat dan jujur, saya
yakin, setiap rencana yang menguntungkan rakyat banyak niscaya akan memperoleh
dukungan luas dari masyarakat. Penentangan dari elite daerah adalah sesuatu
yang wajar. Namun, tekanan mereka bisa diatasi dengan meningkatkan kesadaran
rakyat, dengan cara membanjiri masyarakat dengan informasi yang benar. Yang
terakhir ini sejak awal tak dilakukan oleh pemerintah.
(Faisal H Basri, peneliti Indef
)
