Para Miliser yang budiman,
Dari sekian banyak masalah yang sering muncul dalam organisasi kita tercinta
ini, ada beberapa masalah yang sesungguhnya saya tertarik untuk
mendiskusikannya kepada Anda, yakni (1) laporan keuangan yang disclaimer dan
selalu beda antara Dit. SP, Dit. APK dan Dit. PKN, (2) aplikasi yang seringkali
melahirkan masalah dan sulit diatasi (aplikasi MPN mungkin masih berada di
peringkat teratas), (3) SDM dari sisi a) pengendalian jumlah
pegawai yang dibutuhkan, b) pengembangan kompetensi dan skill sesuai kebutuhan,
c) penempatan pegawai sesuai kebutuhan, dan d) pembinaan moralitas pegawai,
terutama yang terkait dengan perilaku pemburu rente (motivasi untuk
“mengambil-uang-negara”/ “mencari-keuntungan” untuk dirinya atau kelompoknya
dalam setiap pekerjaan yang dilakukannya), dan (4) peraturan yang bukannya
mencerahkan tetapi justru membingungkan.
Kali ini saya memilih untuk mendiskusikan masalah peraturan. Mudah-mudahan
tulisan dalam format fiksi di bawah ini dapat mencerahkan dan tidak semakin
membingungkan.
Silakan kepada teman-teman yang ingin menambahkan/menyisipkan dialog atau
mengkoreksi skenario wawancara di bawah ini. Apabila perkembangan skenario
wawancara ini nantinya menarik, mungkin bisa dipertimbangkan untuk dikirim ke
alamat email Pak Sesditjen atau Pak Dirjen, sebagai bacaan selingan di Waroeng
Kopi.
Semoga diskusi dalam milis ini bermanfaat bagi organisasi dan bagi kita semua.
Salam,
budisan
KAPAN PERMASALAHAN PERATURAN DAPAT KITA SELESAIKAN?
Sabtu siang minggu lalu ada seorang anak muda, laki-laki berusia sekitar 30-an,
bertamu ke rumah saya di Bandung. Ia mengaku dari “Redaksi ForumPrima” yang
ditugaskan untuk melakukan wawancara dengan saya mengenai masalah peraturan
perbendaharaan. Berikut ini rekaman wawancara yang berdurasi sekitar 1,5 jam.
B : Apakah Anda tidak salah alamat? Karena terus terang saya tidak tahu
banyak tentang peraturan perbendaharaan. Kalau tentang jafung (jabatan
fungsional, red), itu memang tupoksi saya.
FP : Oh, sama sekali tidak pak. Kami sudah mempertimbangkan hal tersebut
dalam rapat tim redaksi beberapa hari lalu. Berdasarkan ide dan
tulisan-tulisan Bapak yang diposting di milis FP, kami yakin akan mendapatkan
suatu ide atau opini yang menarik dari Bapak tentang bagaimana seharusnya kita
mengelola manajemen peraturan-peraturan di bidang perbendaharaan.
B : Oke, sekarang apa yang ingin Anda tanyakan kepada saya?
FP : Barangkali Bapak sudah tahu “benang kusut” (berbagai permasalahan, red)
terkait dengan proses pembuatan peraturan di bidang perbendaharaan dan
pelaksanaannya di lapangan. Sebagai contoh: peraturan tentang pencairan dana
di KPPN yang tercerai-berai di sana-sini, peraturan-peraturan yang multi-tafsir
atau yang saling berbenturan sehingga menyulitkan eksekusinya di lapangan,
peraturan-peraturan yang tidak operasional/efektif di lapangan, dan juga
masalah “bottle-neck” proses pembuatan peraturan di DJPBN. Menurut Bapak,
bagaimana cara mengatasi semua permasalahan tersebut dan darimana kita harus
memulainya?
B : Sebenarnya banyak cara untuk mengatasi permasalahan yang telah Anda
kemukakan tadi, termasuk darimana kita harus memulainya. Namun satu hal yang,
menurut saya, harus kita lakukan adalah menyusun kebijakan, standardisasi dan
petunjuk teknis di bidang peraturan perbendaharaan. Tanpa itu semua, yakni
aturan main dalam membuat dan mengembangkan peraturan-peraturan perbendaharaan,
saya tidak yakin berbagai permasalahan yang telah Anda sebutkan tadi dapat
diselesaikan dengan baik.
FP : Barangkali dapat dijelaskan lebih lanjut, apa yang Bapak maksud dengan
kebijakan, standardisasi dan petunjuk teknis di bidang peraturan perbendaharaan
tersebut? Lalu, mengapa hal tersebut penting dan mendesak untuk dikerjakan?
B : Maksud saya, kita butuh konsep dan rancangan tentang bagaimana
seharusnya peraturan perbendaharaan dibuat, dilaksanakan, dimonitor, dievaluasi
dan diperbaiki. Termasuk penetapan otoritas/kewenangan, proses bisnis/SOP dan
pembagian tugas operasionalnya. Pendeknya, sebagian besar masalah yang Anda
sebutkan tadi muncul karena tidak tersedia aturan main yang jelas yang dapat
kita gunakan sebagai kerangka acuan.
FP : Seandainya aturan main yang jelas tersebut sudah ada, apakah ada yang
dapat menjamin bahwa semua masalah tersebut tidak akan ada lagi?
B : Memang tak seorangpun dapat menjamin semua masalah tersebut akan hilang
sama sekali. Tapi saya berpendapat dan yakin bahwa hal tersebut akan membuat
kondisi peraturan kita menjadi lebih baik. Satu hal yang perlu kita sadari
bahwa peraturan is necessary but not sufficient. Selain peraturan, kita juga
membutuhkan pengawasan pelaksanaannya di lapangan, sanksi yang tegas apabila
terjadi pelanggaran yang merugikan organisasi, dan juga feedback yang dapat
digunakan untuk membuat peraturan yang kita miliki menjadi lebih baik. Kita
seharusnya melihat peraturan sebagai suatu sistem, dimana ada input, proses,
output dan juga feedback dari internal dan external environment, yang
diperlukan untuk memperbaiki kinerja organisasi.
FP : Bapak tadi menyebutkan bahwa kita butuh konsep tentang bagaimana
seharusnya peraturan dibuat, dilaksanakan, dan seterusnya. Apakah selama ini,
menurut Bapak, kita telah mengabaikan peran penting konsep atau grand design
tentang bagaimana seharusnya kita mengelola peraturan-peraturan di bidang
perbendaharaan?
B : Benar. Namun perlu dicatat bahwa sebenarnya kesadaran tentang perlunya
grand design, termasuk Arsitek, di bidang peraturan perbendaharaan tersebut
pernah beberapa kali muncul di permukaan. Sayangnya, kesadaran tersebut tidak
ditindaklanjuti dengan real actions untuk mewujudkannya. Selain itu, tolong
dicatat, grand design itu merupakan semacam dokumen perencanaan yang bersifat
kasar (rough draft). Apabila Users telah menyetujui grand design, maka
biasanya langkah Arsitek kita berikutnya adalah menyusun detailed design
sedemikian rupa sehingga ia dinilai layak untuk digunakan sebagai pedoman
operasional dalam penyusunan, pelaksanaan dan penyempurnaan peraturan-peraturan
kita.
FP : Wah, secara konsep nampaknya hal tersebut mudah sekali dijelaskan. Tapi,
dalam praktek, apakah hal tersebut dapat dengan mudah dilaksanakan?
B : Anda benar. Konsep, seperti halnya teori, biasanya memang mudah sekali
diucapkan tetapi seringkali sulit diwujudkan. Semakin rinci konsep peraturan
yang dibahas dan semakin banyak orang yang terlibat dalam proses pembahasan,
maka biasanya akan semakin sulit dicapai kesepakatan. Tidak jarang apabila
kesepakatan sulit dicapai, lalu diambil keputusan jalan-tengah atau
fifty-fifty. Toleransi untuk “mendamaikan” kelompok kepentingan yang
bertikai-pendapat tersebut harus kita waspadai karena ia berpotensi
menghasilkan inkonsistensi pada beberapa bagian peraturan yang sedang kita
bahas. Yang paling merepotkan kalau ketidaksepakatan atau inkonsistensi
tersebut terkait dengan produk hukum Undang-Undang dan terpaksa kita abaikan
(tidak terselesaikan, red) karena deadline penyelesaian yang sudah lama sekali
terlewati. Biasanya heboh mengenai masalah ketidaksepakatan atau inkonsistensi
tersebut baru muncul di kemudian hari pada saat dibuatkan
produk-produk hukum turunannya, atau pada saat produk-produk hukum tersebut
dilaksanakan. “Kata saya dulu juga apa”, begitu biasanya komentar mereka yang
dulu pernah mengingatkan tentang adanya ketidaksepakatan atau inkonsistensi
tersebut.
FP : Barangkali Bapak dapat memberikan contoh?
B : Anda mungkin masih ingat masalah kontroversi UU No. 17/2003 tentang
Keuangan Negara, yang terjadi sekitar tahun 2003-2004, yang antara lain telah
membuat marah Bappenas. Dengan diberlakukannya UU tersebut, maka itu berarti
tugas dan fungsi Bappenas harus dialihkan ke Departemen Keuangan. Pada saat
itu Bappenas mengusulkan supaya UU tentang Keuangan Negara tersebut dikoreksi.
Walaupun akhirnya, sebagaimana kita ketahui, ternyata solusinya adalah dengan
menerbitkan UU tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional yang memberikan
dasar legitimasi bagi keberadaan Bappenas. Berdasarkan pengalaman kasus
Bappenas vs Depkeu tersebut, dapat disimpulkan bahwa ternyata tidak mudah bagi
kita untuk merumuskan suatu sistem pengelolaan keuangan negara yang ideal,
sesuai dengan international best practices, dan sekaligus juga realistis,
sesuai dengan national condition and needs.
Anda bisa juga melihat kontroversi, atau sebaiknya sebut saja permasalahan,
mengenai peran dan tanggungjawab Bendahara dalam UU No. 01/2004 tentang
Perbendaharaan Negara. Di satu sisi Bendahara harus bertanggungjawab atas uang
yang dikelolanya kepada Menteri/Pimpinan Lembaga atau Kuasa Pengguna Anggaran
selaku atasan yang telah menunjuknya, namun di sisi lain ia juga harus
bertanggungjawab (secara fungsional, red) kepada Menteri Keuangan atau Kuasa
BUN selaku Pembina Nasional Bendahara yang mengatur persyaratan pengangkatan
dan pembinaan kariernya. BPK menginginkan supaya Bendahara merupakan
perpanjangan tangan dari Menkeu selaku BUN, sedangkan Depkeu menginginkan
supaya Bendahara merupakan perpanjangan tangan dari Menteri/Pimpinan Lembaga
selaku Pengguna Anggaran. Oleh karena itu, kita bisa memahami mengapa amanat
UU No.01/2004 tentang pembentukan jabatan fungsional Bendahara, setelah pada
tahun 2004 gagal dibentuk oleh Bakun, kemudian direspon oleh
Depkeu dengan pembentukan Jabatan Fungsional “Bendaharawan” (Pengelola
Perbendaharaan) yang hingga saat ini belum juga dapat kita penuhi.
Selain masalah peran dan tanggungjawab Bendahara, kita juga melihat kontroversi
terkait dengan basis akuntansi yang digunakan dalam laporan keuangan
pemerintah. Pasal 1 dalam UU 17/2003 dan pasal 12 dan 13 dalam UU 1/2004
secara tegas menyatakan bahwa kita menggunakan akuntansi berbasis akrual.
Pasal 70 dalam UU 1/2004 menyatakan bahwa basis akuntansi akrual dilaksanakan
selambat-lambatnya pada tahun 2008, dan selama basis akuntansi akrual belum
dilaksanakan maka laporan keuangan kita menggunakan basis akuntansi kas.
Namun, PP 24/2005 menyatakan bahwa basis akuntansi yang digunakan dalam laporan
keuangan pemerintah adalah basis “cash toward accrual”, maksud saya adalah
untuk sebagian transaksi menggunakan basis kas dan sebagian transaksi lainnya
menggunakan basis akrual. Masalah inkonsistensi tersebut, termasuk beberapa
kritik terkait dengan definisi “anggaran” dan “akuntansi” menurut PP 24/2005,
pernah dikemukakan oleh Prof. Dr. Abdul
Halim dari UGM dalam acara workshop tentang Accrual Accounting pada tanggal 30
Maret 2009 lalu.
FP : Menyimak penjelasan yang Bapak sampaikan tersebut, nampaknya kita punya
UU yang idealis tetapi tidak realistis.
B : Anda benar, ada bagian dari UU kita yang idealis tetapi tidak realistis.
Mungkin mirip dengan mimpi kita dulu tentang MPN Prima dan permasalahan
implementasinya yang hingga saat ini masih belum dapat kita selesaikan.
FP : Kembali pada pertanyaan saya sebelumnya, bagaimana cara mengatasi semua
permasalahan tersebut?
B : Ada banyak hal yang harus kita lakukan untuk mengatasi masalah-masalah
peraturan, salah satunya adalah seperti yang telah saya sampaikan sebelumnya,
yakni menyusun aturan main tentang bagaimana seharusnya peraturan dibuat,
dilaksanakan, dimonitor, dievaluasi dan diperbaiki, termasuk menetapkan
unit-unit mana yang bertanggungjawab terhadap pelaksanaan masing-masing
kegiatan tersebut. Kedua, kita perlu mengumpulkan data tentang
permasalahan-permasalahan peraturan perbendaharaan, termasuk
peraturan-peraturannya sendiri yang dipermasalahkan. Saya sarankan agar supaya
semua permasalahan dan juga peraturan-peraturan yang dipermasalahkan tersebut
tersedia dalam format softcopy sehingga dapat mempermudah proses berikutnya,
yakni identifikasi masalah. Saya kira akan lebih baik kalau setelah proses
identifikasi masalah dilakukan, selanjutnya dibuatkan peringkat masalah
peraturan yang mendesak untuk diselesaikan. Langkah berikutnya, mengacu pada
daftar
peringkat masalah tersebut, kita melakukan analisis untuk mencari solusi
terbaik terhadap masalah peraturan yang mendesak untuk diselesaikan.
FP : Sekali lagi, nampaknya mudah sekali dijelaskan tentang apa yang harus
kita lakukan untuk mengatasi masalah-masalah peraturan tersebut. Menurut
Bapak, hambatan-hambatan apa yang paling berpotensi untuk mengubah dari hal
yang mudah secara konsep menjadi hal yang sulit dalam realitas?
B : Saya akan mencoba mengidentifikasi beberapa hambatan yang Anda maksud
tersebut dalam proses, organisasi dan SDM. Dari sisi proses, yakni bagaimana
suatu peraturan dibuat, dilaksanakan, dimonitor, dievaluasi dan diperbaiki,
saya melihat “perselisihan pendapat yang tidak terselesaikan” (seperti halnya
kasus peran dan tanggungjawab Bendahara dalam UU No.1.2004) dan juga
“kepedulian yang rendah terhadap kerjasama lintas unit” (sebagaimana
terindikasi dari keengganan kita dalam membuat dan melaksanakan SOP lintas
unit) merupakan hambatan utama dalam pelaksanaan proses bisnis tentang
peraturan. Dalam hal ini sikap tegas dan konsistensi pimpinan merupakan kunci
untuk menyelesaikan perselisihan pendapat dan juga ketidakpedulian terhadap
kerjasama lintas unit tersebut.
Dari sisi organisasi dan SDM, pembagian kerja yang overlapped dan tidak
dijelaskan secara cukup rinci dan analisis kebutuhan kuantitas dan kualitas SDM
per unit kerja yang tidak akurat akan berpotensi sebagai faktor penghambat
dalam upaya mendukung kegiatan-kegiatan organisasi yang terkait dengan
peraturan. Tanpa analisis kebutuhan SDM per unit kerja yang akurat, maka
program pengembangan pegawai dan program penempatan pegawai yang dilakukan oleh
kantor pusat untuk mendukung kebutuhan SDM unit-unit kerja terkait dengan
peraturan tidak dapat dilakukan secara optimal. Dalam hal ini kerjasama dan
peran masing-masing Kabag Kepegawaian dan Kabag Pengembangan Pegawai sangat
menentukan berhasil atau tidaknya dukungan SDM terhadap unit-unit kerja di
bidang peraturan. Demikian pula kerjasama mereka dengan unit-unit kerja di
pusat (direktorat) dan di daerah (Kanwil dan KPPN).
FP : Melihat kompleksitas masalah yang telah Bapak sampaikan tersebut,
kira-kira kapan permasalahan peraturan tersebut dapat kita selesaikan?
B : Menurut saya, sebaiknya kita jangan berpikir tentang kapan permasalahan
yang besar dan kompleks dapat kita selesaikan. Mungkin akan lebih bermanfaat
kalau kita berpikir tentang hal-hal strategis yang perlu segera kita lakukan
supaya dalam kurun waktu yang relatif singkat kita mampu mendapatkan hasil
kinerja yang maksimal. Memilih dan melakukan hal-hal kecil secara cerdas dan
tekun biasanya akan mendapatkan hasil yang lebih baik daripada memikirkan
hal-hal besar yang tingkat kesulitannya di luar jangkauan kita untuk
menyelesaikannya.
FP : Pertanyaan terakhir, untuk apa sebenarnya dibuat suatu peraturan dan
kapan kita bisa menyatakan bahwa suatu peraturan telah sukses dilaksanakan?
B : Saya melihat paling tidak ada dua hal mengapa suatu peraturan dibuat.
Pertama, karena kita memerlukan guidance supaya masyarakat yang menjadi target
dari peraturan tersebut dapat memahami dan melaksanakan suatu kegiatan tertentu
dengan lancar dan benar. Kedua, karena kita memerlukan tool supaya masyarakat
yang menjadi target dari peraturan tersebut dapat berperilaku positip sesuai
dengan keinginan/skenario si pembuat peraturan (pemerintah).
Suatu peraturan dapat dikatakan telah sukses dilaksanakan, apabila masyarakat
yang menjadi target peraturan tersebut dapat memahaminya dengan benar dan
melaksanakannya dengan lancar. Dan juga apabila masyarakat dapat berperilaku
positip sesuai dengan harapan si pembuat peraturan. Dengan kata lain,
peraturan yang suskses adalah peraturan yang mampu meningkatkan kinerja
organisasi sesuai atau melebihi target yang telah ditetapkan.
FP : Barangkali ada pesan yang ingin Bapak sampaikan kepada para pejabat
pembuat peraturan perbendaharaan di kantor pusat maupun kepada teman-teman kita
yang melaksanakan peraturan tersebut di daerah?
B : Kepada teman-teman saya pejabat pembuat peraturan di pusat, saya ingin
menekankan pentingnya kerjasama lintas direktorat, termasuk unit-unit kerja di
sekretariat. Saya juga ingin menekankan pentingnya unsur biaya sebagai salah
satu unsur penilaian kinerja dalam KPI (Key Performance Indicator) kita,
termasuk kinerja teman-teman kita yang tupoksinya terkait dengan pembuatan
peraturan. Harapan saya mudah-mudahan teman-teman kita di daerah (Satker, KPPN
dan Kanwil) dapat diikutsertakan dalam menilai kinerja para pejabat pembuat
peraturan di pusat.
Kepada teman-teman di daerah, tolong segera laporkan ke kantor pusat apabila
ditemukan masalah serius yang terkait dengan pelaksanaan suatu peraturan.
Sementara menunggu respon dari kantor pusat kita sebaiknya mengambil
langkah-langkah darurat, terutama apabila dibiarkan lebih lama masalah tersebut
akan dapat berkembang menjadi kekacauan social (social disorder). Ibarat
ketika traffic light di suatu perempatan-jalan tiba-tiba mati dan kemudian
lalulintas menjadi macet, maka tugas kita di daerah adalah berperan sebagai
polisi-lalulintas yang berusaha mengatasi kemacetan di perempatan jalan yang
diakibatkan oleh tidak berfungsinya “traffic light” yang dalam hal ini bisa
kita asosiasikan dengan “peraturan”.
Khusus kepada teman-teman pejabat di Bagian Administrasi Kepegawaian dan Bagian
Pengembangan Pegawai, saya ingin menyampaikan pesan supaya dapat memilih para
pejabat dan pegawai secara akurat dan menempatkan mereka pada bidang pekerjaan
yang sesuai dengan kemampuan mereka dan sesuai dengan kebutuhan organisasi.
FP : Terimakasih Pak Budisan, atas kesediaan Bapak untuk diwawancarai oleh
kami. Semoga kebaikan Bapak selama ini mendapatkan balasan dan ridho dari
Allah SWT.
FP : Ngomong-ngomong Bu Marlina, isteri Bapak, kok tidak kelihatan?
B : Sejak kematian Bapaknya akhir Januari 2009 lalu, isteri saya lebih
sering menemani Ibunya di perumahan Setra Dago Antapani. Di rumah ini, ketika
week-end, saya lebih sering ditemani oleh Bayu, anak saya.
FP : Maksud Bapak, Bayu Biru yang suka nulis di milis kita ya?
Rekaman wawancara yang berdurasi sekitar 1,5 jam, antara saya dan “Redaksi
ForumPrima”, telah berakhir. Mudah-mudahan transkrip wawancara ini bermanfaat,
dan dapat memberikan pencerahan kepada mereka yang membutuhkan.
Note :
Tulisan ini dipersembahkan secara khusus kepada Marlina, isteri saya yang tepat
hari ini telah mendampingi saya dengan setia selama seperempat abad.
